על שקיפות ופשטות: קביעת גודל תקציב הביטחון מאז אימוץ המלצות ועדת ברודט

מאת: עדי ברנדר

 בשנת 2007 אימצה הממשלה את המלצות ועדת ברודט לקביעת מסגרת תקציב הביטחון לשנים 2008–2017. הוועדה הוקמה בעקבות הביקורת על התנהלות מלחמת לבנון השנייה וקשירת הליקויים להיקף תקציב הביטחון בשנים שקדמו למלחמה ולהתנהלות בנוגע אליו. בשנים אלו נתנה הממשלה כל שנה תוספות גדולות לתקציב הביטחון לעומת התקציבים המקוריים שאישרה הכנסת. התקופה התאפיינה גם בוויכוחים מתמשכים בין משרד האוצר למשרד הביטחון בנוגע לגודלו הראוי של תקציב הביטחון לפני אישורי התקציבים ואחריהם.[1] בנוגע להיקף התקציב המליצה הוועדה על מסגרת רב-שנתית ששאפה לאזן בין צורכי הביטחון, המתבטאים במענה לאיומי הייחוס שבפניהם ניצבת המדינה, ובין יכולת המשק והתקציב לממן עלויות אלו ללא פגיעה גדולה מדי בכלכלה ובחברה. הוועדה גם ראתה ערך בקביעה רב-שנתית של תקציב הביטחון, למעט מקרי קיצון ביטחוניים או כלכליים, שתאפשר תכנון שיטתי של בניין הכוח הצבאי ומערך הפיתוח ובד בבד תקטין את אי-הוודאות בנוגע למקורות הזמינים להוצאות האזרחיות.

על סמך ההמלצות קבעה הממשלה כי שיעור הגידול הריאלי של תקציב הביטחון יהיה 1.3 אחוזים לשנה, בהתאם לשיעור הגידול הצפוי של ההוצאה הציבורית האזרחית לנפש ומתוך תפיסה שאף על פי שככל שעולה רמת החיים גדלה גם רמת הביטחון שהאזרחים רוצים בה, אין הצדקה להגדיל את הוצאות הביטחון בהתאם לגידול באוכלוסייה כמו בשירותים החברתיים. משמעות שיעור הגידול שאימצה הממשלה הייתה שהיחס בין הוצאות הביטחון לתוצר ולסך ההוצאה הציבורית (שהוועדה העריכה שתגדל ב-2.5 אחוזים לשנה במשך התקופה) יוסיף לרדת עד 2017. המסגרת הרב-שנתית השתלבה בקביעת תקרת הוצאות כוללת כעוגן של המדיניות הפיסקלית החל בשנת 2005 ואומצה גם בתחומים אחרים, כגון תוכניות "אופק חדש" ו"עוז לתמורה" במערכת החינוך, התוכנית הרב-שנתית לתקצוב מערכת ההשכלה הגבוהה, ההסכמים הרב-שנתיים לעדכון סל הבריאות, תוכנית "נתיבי ישראל" להשקעות בתשתית התחבורה וההעלאה של קצבאות הילדים בשנים 2009–2012. שלא כמתווה ברודט, רוב התוכניות האלה קיבעו בתחומיהן שיעורי גידול של ההוצאות בקצב גבוה יותר מזה של תקרת ההוצאות הכוללת.

המלצות ועדת ברודט יצרו מסגרת פשוטה ושקופה לתקציב הביטחון למשך עשור. שיעור הגידול של הוצאות הביטחון נקבע מראש, הקטין את הנטל מסך התקציב, והופעל במסגרת תקציב מדינה שגם שיעור גידולו הריאלי נקבע על פי מתווה רב-שנתי. למרות זאת בכל אחת מהשנים שלאחר אימוץ המתווה אישרו הכנסת והממשלה תוספות תקציב ניכרות לביטחון[2] ונמשכו ההתכתשויות בין משרד האוצר למשרד הביטחון בנוגע לגודל התקציב. לתוצאה זו שתי סיבות עיקריות: 1) תהליך לא שקוף של קביעת גודל תקציב הביטחון בממשלה ובכנסת, בין היתר מפני שעד 2011 לא הוצג המתווה כעוגן לקביעת התקציב בדיונים השוטפים; 2) ויכוחים פרטניים בין המשרדים על סעיפים שוועדת ברודט לא הגדירה במדוקדק, בפרט בנוגע לחישוב הגידול ה"ריאלי" של תקציב הביטחון.

בכל השנים מאז אישור המתווה היה התקציב המקורי נמוך מהמתווה שעליו המליצה ועדת ברודט (הגודל הריאלי של ההוצאות ב-2007 בתוספת 1.3 אחוזים לשנה) ואילו ההוצאות בפועל – כולל התוספות שאושרו במהלך השנה – היו קרובות למתווה ולעתים מעט מעליו. בהתאם לכך ירד יחס הוצאות הביטחון לתוצר ולסך הוצאות הממשלה כמתוכנן. אף על פי שבסופו של דבר אכן היה תקציב הביטחון קרוב למתווה ברודט, התהליך של תקצוב בדיעבד – שלא במסגרת אישור התקציב – הוא בעייתי, משום שבזמן ההחלטות על התקציב הממשלה, הכנסת והציבור אינם רואים את נטל הביטחון הצפוי בכל שנה ואת סדרי העדיפויות האמתיים של השינויים בתקציב המדינה. לכאורה הממשלה מאשרת כל שנה הוצאות ביטחון נמוכות מהמתווה הרב-שנתי שאומץ ב-2007, אך בפועל הכספים מוחזרים לתקציב הביטחון בהמשך השנה.

דוגמה למחלוקת פרטנית בין משרד האוצר למשרד הביטחון שמנעה התכנסות לתוואי שקוף וברור של תקציב הביטחון בהתאם למתווה היא קביעת בסיס ההצמדה של רכיבי התקציב השונים. הוועדה קבעה כי תקציב הביטחון יגדל ריאלית ב-1.3 אחוזים לשנה, אך לא פירטה את אופן ההצמדה ואת מדדי הייחוס של כל רכיביו. כתוצאה מכך התכתשו משרד האוצר ומשרד הביטחון במשך ארבע שנים בנוגע לרכיבי הצמדה שונים ומשונים עד שהגיעו (בינתיים) להסכמות בתחילת 2012, חלקן מורכבות ומוזרות. בין היתר, נקבע כי מערכת הביטחון לא תפוצה כלל בסעיף הקניות בעבור ההתייקרויות בשנים 2008 ו-2009, כי הפרשי ההצמדה לשנים הבאות ישולמו בפיגור של שנתיים, אך עם (אפשרות ל) מתן פיצוי ביניים, וכי אחרי 2009 יוצמד סעיף הקניות למדד משוקלל הכולל לא פחות משבעה רכיבים עם משקלות שבין 35 ל-2 (!) אחוזים. נוסף על כך, יש הצמדות אחרות בסעיפי השכר, הגמלאות והשיקום. השוואת תקציב הביטחון הנגזר משלל המדדים המשמשים לחישובו לתקציב שהיה מתקבל מהצמדה פשוטה למדד המחירים לצרכן מלמדת כי סך ההבדל ב-2012 היה פחות מאחוז אחד מתקציב הביטחון, וגם זה מקרי. זאת ועוד, על פי ההיגיון הכולל של המלצות הוועדה דווקא הצמדה למדד המחירים לצרכן, כמו כלל תקציב המדינה, הייתה תואמת את המתווה הכולל שאליו כיוונה הוועדה – ירידה פרופורציונלית של הוצאות הביטחון ביחס לסך ההוצאות בתקציב.

לסיכום, מאז אימוץ המלצות ועדת ברודט התנהלות תקציב הביטחון ביחס לגודלו היא סוג של פרדוקס: הממשלה אימצה את ההמלצות, היקף ההוצאות בפועל דומה מאוד למתווה שאושר, ובכל זאת תקציב הביטחון מוסיף להתנהל בחוסר יציבות ומקבל כל שנה תוספות מעבר לתקציבים המקוריים שאישרה הכנסת. כתוצאה מכך נפגעות השקיפות והיעילות בהכנת תקציב המדינה אף שהמלצות הוועדה סיפקו מתווה נוח לתקציב הביטחון בסביבה שבה העוגן הפיסקלי מבוסס על תקרת ההוצאות. שני לקחים עיקריים עולים מתהליך זה: 1) חשוב שהדיון בתקציב בממשלה, בכנסת ובציבור יתבסס על החלטות שהתקבלו ויעקוב אחר יישומן: הדיון בתקציב הביטחון אחרי 2007 היה צריך לפתוח בשאלה "מהו גודל התקציב התואם את מתווה ברודט?" וזאת עד שהממשלה הייתה מחליטה לשנותו; 2) לפשטות ולשקיפות חשיבות רבה: הימנעות הוועדה מלהגדיר במדויק ובפשטות את דרך חישוב התקציב כל שנה אפשרה למשרד האוצר ולמשרד הביטחון לסבך את התהליך ולמנוע בפועל את ההתבססות על המתווה בעת הכנת התקציב. אמנם כיסוי
של כל האפשרויות אינו אפשרי, אך חשוב כי ועדות ציבוריות בעתיד, בפרט ועדות העוסקות בנושאים שבמחלוקת בין גופים ממשלתיים, ישתדלו ככל האפשר לפרט בהמלצותיהן את הכללים ואת הנהלים ליישום ההמלצות כדי למנוע התמוססות של ההמלצות העקרוניות בוויכוחים על היישום הפרטני.


* עדי ברנדר, חטיבת המחקר, בנק ישראל. העמדות והדעות המובעות במסמך זה אינן משקפות בהכרח את אלו של בנק ישראל.

[1] בנק ישראל, 2011. ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים 129: ספטמבר עד דצמבר 2010, ירושלים: בנק ישראל, חטיבת המחקר; מבקר המדינה, 2005. דוח מבקר המדינה 56א לשנת 2005, ירושלים: מבקר המדינה, עמ' 5.

[2] בנק ישראל, 2012. ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים 132: ספטמבר עד דצמבר 2011, ירושלים: בנק ישראל, חטיבת המחקר.

הגיבו באמצעות הפייסבוק

תגובות

Share This:

תגובה אחת

  1. יוסף דלומי

    "הרוצה את הטוב מאוד סופו שמפסיד את הטוב", אימרה חכמה מאין כמוה.
    מוטב להתמקד בשיפור הדיונים בוועדות הכנסת העוסקות בכך. הדיבור על שקיפות התקציב עבור "הציבור הרחב", היא פופוליסטית גרידא.

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*