ניתוח ביצוע תקציב המדינה לשנת 2015

מאת: גל בן חורין ומישל סטרבצ'ינסקי

תקציב2

לאחרונה פרסם משרד האוצר את נתוני הביצוע של תקציב המדינה לשנת 2015. בהמשך לניתוח הרב-שנתי שפרסמנו לאחרונה, אנו מנתחים כאן את הנתונים הסופיים לשנת 2015. עיקר הניתוח מתרכז בהבדל שבין תקציב המשרדים האזרחיים לתקציב משרד הביטחון, וכן בסטיות בין התקציב לביצוע בפועל. חשוב לזכור שתקציב 2015 הושפע מהתנהלותו במהלך השנה על פי הכלל של 1 חלקי 12 (כלומר בכל חודש אפשר להוציא את החלק היחסי של התקציב הקודם שאושר), הנובע מההרכבה המאוחרת של הממשלה, שבגללה אושר התקציב ל-2015 רק ב-19 בנובמבר 2015, כלומר כחודש לפני תום השנה. ברור כי למרות הניסיון של הממשלה החדשה לתקצב בחזרה את המשרדים האזרחיים, אשר ניכרו בהיעדר תקצוב עקב נפילת הממשלה הקודמת ובהשראת שינוי כלל ההוצאה בימיו של שר האוצר יאיר לפיד, שינויים אלו יבואו לידי ביטוי רק בשנת 2016.

א. שחיקת ההוצאה האזרחית בשנות האלפיים

בשנת 2010 הגיע שיעור ההוצאה האזרחית הממשלתית כאחוז מהתמ"ג לשפל של כל הזמנים, ועמד על כ-17.2%, בהשוואה לשיעור של 19.5% בשנת 2000. צמצום חלקה של ההוצאה האזרחית הממשלתית בישראל הוא תוצאה של כללי ההוצאה הנוקשים שנקבעו מאז תחילת שנות האלפיים וכפו קיצוצים ניכרים על הוצאות הממשלה.

התמונה מתבהרת עוד יותר כאשר מפרקים את ההוצאה האזרחית לשלוש קבוצות: משרדים חברתיים, משרדים מינהליים ומשרדים כלכליים. בתרשים 1 אפשר לראות כי בכל אחת מהשנים 2002–2010 חלה ירידה בהוצאה על משרדים חברתיים כאחוז מהתמ"ג, ותקציבם ירד משיעור של כ-15.1% בשנת 2001 לכ-11.1% בשנת 2010. מאז 2011 ניכרת עלייה קלה בשיעור של 0.4% מהתמ"ג בתקציב המשרדים החברתיים. עלייה זו אינה מספיקה כדי להחזיר את רמת ההוצאה לזו של תחילת שנות האלפיים. עוד עולה מהתרשים כי הקיצוצים הניכרים בעשור הראשון של שנות האלפיים התמקדו במשרדים החברתיים ובביטחון בזמן שתקציב המשרדים הכלכליים והמינהליים אף עלה. כמו כן אפשר לראות כי הצמצום בהוצאה האזרחית בשנתיים האחרונות נבע מקיצוצים במשרדים המינהליים והכלכליים, ולא במשרדים החברתיים.

תרשים 1: שיעור ההוצאה מהתמ"ג לפי קבוצות משרדים, 2000–2015

ביצוע תקציב 1
בקיץ 2011 פרצה מחאה חברתית נרחבת בישראל שקראה להרחבת השירותים שמספקת המדינה לאזרחים. על רקע קריאות אלו, בחינת הנתונים מלמדת כי בשנים 2011–2013 היה גידול ניכר בהוצאה האזרחית, שהיה גבוה מקצב הגידול הממוצע בהוצאה האזרחית בשנים 2000–2015 (ראו להלן תרשים 2). בשנים 2011–2013 חלה עלייה הן בשיעור ההוצאה האזרחית מהתמ"ג (מ-17.2% בשנת 2010 ל-18% בשנת 2013) והן בשיעור ההוצאה האזרחית מההוצאה הממשלתית (מ-59.3% בשנת 2010 ל-62.7% בשנת 2013; ראו תרשים 3).

ואולם בשנתיים האחרונות שוב יורדת ההוצאה האזרחית הממשלתית, והיא עומדת כיום על כ-61.9% מההוצאה הממשלתית ועל כ-17.6% מהתמ"ג. נדגיש כי נהוג להסתכל על מצרף ההוצאה האזרחית באחוזי תוצר מאחר שהתוצר משקף את יכולת הממשלה לגבות מסים לצורך מימון הוצאות חדשות. הסתכלות זו רלוונטית בייחוד בהקשר של ההוצאה האזרחית, שבה המרכיב של יתרונות לגודל (כפי שקיים בביטחון) הוא פחות רלוונטי: ההוצאה האזרחית (בעיקר בחינוך ובריאות) מושפעת הן מגידול האוכלוסייה והן מהצורך לשמור על איכות המגזר הציבורי על ידי שמירה על שכר ריאלי הדומה לזה של המגזר העסקי. הירידה מרמה של 18% מהתמ"ג בשנת 2013 לכ-17.6% מהתמ"ג כיום מייצגת גריעה של כ-4.6 מיליארד שקל מההוצאות האזרחיות במחירים נוכחיים בהשוואה לתרחיש שבו ההוצאה האזרחית הייתה נשארת קבועה באחוזי תוצר. אפשר לראות בירידה זו שחיקה בהישגי מחאת 2011, שהביאו לעלייה ניכרת בהוצאות האזרחיות בשנים 2011–2013 (ראו תרשים 2).

תרשים 2: שיעור הגידול בהוצאות המשרדים האזרחיים, 2000—2015 (במחירי 2015)

ביצוע תקציב 2

תרשים 3: שיעור ההוצאה על משרד הביטחון ועל המשרדים האזרחיים מסך הוצאות המשרדים

ביצוע תקציב 3

ב. מצב עמיד חדש בהוצאה הביטחונית?

ההוצאה הביטחונית בישראל כשיעור מהתמ"ג נמצאת בירידה ניכרת בעשור האחרון. ההוצאה, שהגיעה לשיעור של כ-8.9% בשיאה של האינתיפאדה השנייה, ירדה מאז ברציפות, ובשלוש מארבע השנים האחרונות עמדה על שיעור של כ-6.2% מהתמ"ג (ובשנה הרביעית, 2014, עמדה על כ-6.3% מהתמ"ג בעקבות מבצע צוק איתן). מהנתונים עולה כי הירידה בהוצאה הביטחונית כשיעור מהתמ"ג, שניכרה בשנים 2003–2010, נבלמה, אך מוקדם לקבוע אם הוצאות הביטחון צפויות להתקבע סביב הרמה הנוכחית של 6.0%–6.5% מהתמ"ג (ראו לעיל תרשים 1).

נציין כי לאחר המחאה החברתית חלה ירידה ניכרת בהוצאה הביטחונית כאחוז מההוצאה הממשלתית, משיעור של 24% בשנת 2010 לכ-21.5% ב-2013. ממצא זה מלמד שהתוספות התקציביות בשנים 2011–2013 הופנו בעיקר להעלאת ההוצאות האזרחיות, ולא לתוספת בהוצאות הביטחוניות. ואולם בשנים 2014–2015 עלתה שוב ההוצאה הביטחונית כאחוז מההוצאה הממשלתית, ועמדה על כ-21.9%, כאמור בעקבות מבצע צוק איתן והמתיחות הביטחונית. גם בתחילת שנות האלפיים ניכרה עלייה בשיעור ההוצאה הביטחונית מההוצאה הממשלתית, והדבר מלמד כי הקיצוצים הגדולים בתקופה זו פגעו בהוצאה האזרחית במידה רבה יותר מאשר בהוצאה הביטחונית.

ג. ביצוע תקציב המדינה לשנת 2015

להלן ינותח ביצוע התקציב בתחומים עיקריים.

הגירעון

הגירעון בשנה האחרונה עמד על כ-24.5 מיליארד שקל, שהם כ-2.15% מהתוצר, לעומת גירעון של כ-2.75% מהתוצר שנקבע בחוק התקציב. בסך הכול היה הגירעון בשנת 2015 נמוך בכ-6.91 מיליארד שקל מן הסכום שהוקצה לכך בחוק התקציב. סכום זה מייצג תת-ביצוע של כ-22% מסעיף הגירעון שהוגדר בחוק התקציב. בהתאם לתחזית מכון ון ליר, בעקבות הגירעון הנמוך עד חודש נובמבר האחרון הגדילה הממשלה את הוצאותיה בחודש דצמבר מעל לדפוס העונתיות הרגיל (ראו להלן תרשים 5).

הוצאות משרדי הממשלה

המשרדים הממשלתיים הוציאו כ-99% מהסכום שהוקצה להם, מה שמעיד על הוצאה הנמוכה בכ-2.79 מיליארד שקל מהסכום שהוקצה לכך בתקציב. ואולם החלוקה בין המשרדים אינה שווה. כמו שעולה מתרשים 4, בתקציב המשרדים המינהליים נרשם תת-ביצוע של כ-1.7 מיליארד שקל, המבטאים כ-3.5% מהסכום שהוקצה למשרדים אלו בתקציב. במשרדים החברתיים נרשם תת-ביצוע של כ-3.2 מיליארד שקל, שהם כ-2.5% מהסכום המוקצה לכך בחוק התקציב. בהוצאת המשרדים הכלכליים נרשם תת-ביצוע קטן של כ-0.7% – כ-165 מיליון שקל. סכום זה מייצג ביצוע גבוה הרבה יותר מהממוצע בסעיף המשרדים הכלכליים, שעומד על תת-ביצוע בשיעור הגדול מ-8% מתקציבם.

חריגה גבוהה במיוחד נרשמה בהוצאות משרד הביטחון, שחרגו בכ-17.4% מהסכום המוגדר בתקציב, שהם כ-10.5 מיליארד שקל. כמו שפרסמו כלכלני מכון ון ליר, חריגות בסכום של מיליארדי שקלים בשנה מן התקציב המקורי הן נורמה במשרד הביטחון, אך חריגה זו אף גבוהה מהחריגה הממוצעת ב-15 השנים האחרונות. כמו כן, מתרשים 4 אפשר ללמוד כי החריגה בתקציב משרד הביטחון לא יכולה להיות מיוחסת להסלמה ברבעון האחרון, שכן למעט בחודש ינואר חרג משרד הביטחון במידה ניכרת מההוצאה הקבועה בחוק התקציב בכל אחד מהחודשים בשנה האחרונה.

תרשים 4: הוצאות משרדי הממשלה ביחס לחוק התקציב לפי חודש, 2015

ביצוע תקציב 4

הריבית

בסעיף הריבית נרשם תת-ביצוע קטן של כ-0.8% (ראו להלן תרשים 5). זהו תת-ביצוע קטן מאוד בהשוואה לממוצע ב-15 השנים האחרונות, והוא מעיד על חיזוי מדויק של הריבית מצד משרד האוצר.

הכנסות ממסים

בתחום המסים יש גביית יתר של 0.3% לעומת חוק התקציב. ואולם יש הבדל בין המסים הפרוגרסיביים (הכנסה ורכוש), שהגבייה בהם הייתה מעט נמוכה מהתחזית, למסים הרגרסיביים (מע"מ), שבהם נרשמה גביית יתר של 0.8%. יש לציין כי גביית המסים בתחילת השנה הייתה גבוהה בהרבה מהתחזית, אך ברבעון האחרון של 2015 חלה האטה בקצב הגבייה, שהיה נמוך מהצפוי, והוא שהביא לייצוב בגביית המסים. ייתכן כי אחד הגורמים להאטה בקצב גביית המסים ברבעון האחרון הוא המצב הביטחוני.

תרשים 5: ביצוע תקציב 2015 ביחס לחוק תקציב

ביצוע תקציב 5

הגיבו באמצעות הפייסבוק

תגובות

Share This:

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*