מערבה לאן? עשור של שינויים בנמלי ישראל

אייל טבת

בעשור החולף נעשו שינויים רבים בנמלי ישראל. בשנת 2003 החליטה ממשלת ישראל על שינוי מבני בענף הנמלים. עיקרו של השינוי: הפיכת הנמלים חיפה, אשדוד ואילת, שנוהלו עד אז במסגרת רשות הנמלים, לשלוש חברות נמל ממשלתיות עצמאיות שיופרטו בהדרגה. נוסף על כך, הוקמה חברה ממשלתית חדשה שתפקידה לנהל את נכסי הנמלים, להחכיר שטחים ולפתח את הנמלים (חנ"י, "חברת נמלי ישראל"). בד בבד עם הקמת החברות החדשות הוחלט על הקמת רשות רגולטורית במשרד התחבורה שתהיה אחראית על תכנון ארוך טווח של ענף הנמלים ועל הסדרת הפעילות בו.

בשנת 2004, בד בבד עם תהליך חקיקת "חוק רשות הספנות והנמלים התשס"ד-2004", שבתו העובדים ונקטו עיצומים במשך כחודש ימים. בגלל השביתה נרשמה בחודש יולי נסיגה של 19 אחוז ביצוא התעשייתי וביבוא חומרי הגלם. בשנת 2005 הסתיים שלב א' של הרפורמה: חברת הניהול, חברות הנמל והרשות הרגולטורית החלו לפעול. הרפורמה בנמלי הים נעשתה על פי מודל "בעל הבית" (landlord). דוחות תקופתיים על רפורמות בנמלי הים שמפרסם הבנק העולמי מראים שדגם זה יעיל ושכיח ביותר. לפי הבנק העולמי, אימוץ ויישום מוצלח של דגם בעל הבית חוסך בהוצאות ממשלה על תפעול הנמל, ומאפשר להפנות כספים לאפיקים אחרים. תפעול נמל בידי חברות פרטיות מקדם את הפיתוח הכלכלי, משחרר צווארי בקבוק, מצמצם עלויות של חומרי גלם וסחורות מיובאות, מגביר את רמת התחרותיות של המשק, ומקל על יצואנים להתחרות בשווקים אחרים. דוגמה מוצלחת במיוחד היא הנמל של בואנוס איירס (Port of Buenos Aires). בהתאם למודל זה, חנ"י מספקת את התשתית הנמלית ואחראית על פיתוחה, וחברות פרטיות מטפלות במטענים באמצעות מתקנים וציוד הנמצאים בבעלותן.

בשנת 2007 אישרה הממשלה תוכנית לפיתוח נמלי אשדוד וחיפה.[1] האישור התבסס על "תכנית אב אסטרטגית לפיתוח נמלי הים התיכון של ישראל (2006–2055): מחזון למציאות" שהכינה חנ"י בשיתוף חברות ייעוץ רבות. בשנת 2009 החליטה ועדת השרים לענייני הפרטה להפריט בשלבים את חברות הנמל חיפה ואשדוד: עד 17 בפברואר 2010 היו אמורים להימכר עד 15 אחוז מהון המניות של "חברת נמל חיפה" ו"חברת נמל אשדוד". לאחר מכן היה אמור להתבצע השלב השני שיכלול מכירה של עד 49 אחוז מכלל המניות של החברות. החלטות אלה לא יושמו עד כה. בנוגע ל"חברת נמל אילת" נקבע שלאחר שיחלפו חמש שנים ממועד המעבר לחברה תמכור המדינה לפחות 15% מאחזקותיה בחברת נמל אילת.[2]

באוקטובר 2010 החליטה ועדת השרים לענייני הפרטה להפריט מיד את חברת נמל אילת.[3] בשנת 2012 הפריטה המדינה את חברת נמל אילת בדרך של זיכיון ל-15 שנה ואופציה לעשר שנים נוספות. 17 חברות ניגשו לשלב המיון הראשוני, אבל רק חברה אחת הגישה בסוף הצעה לרכישה, במחיר הנמוך מהמחיר שביקשה המדינה לקבל בעבור הזיכיון.

ביולי 2013 הודיעה הממשלה על ליברליזציה בענף ופרסמה את כוונתה לבנות שני רציפים חדשים, האחד בחיפה והשני באשדוד, שיפעיל מפעיל פרטי. מיד לאחר ההודעה פורסם בעיתונות שהמדינה נסוגה מהסכמות שהתקבלו לאחר משא ומתן חשאי שניהלה עם הסתדרות ועד עובדי נמל אשדוד ולפיו נמל אשדוד יופרט במלואו, המדינה תפרסם מכרז להפעלת מסוף מכולות נוסף בתחום הנמל הקיים, וכן מכרז להקמת נמל פרטי נוסף בסמוך לנמל הקיים ("הסכם ברצלונה"). ההחלטה לפרסם מכרזים לבניית רציפים חדשים בבעלות חנ"י אשר יושכרו למפעיל פרטי מתיישבת עם עקרונות הרפורמה משנת 2004 ועם מודל בעל הבית. המדינה היא בעלת הבית של הנמלים הקיימים ושל הרציפים החדשים שייבנו, זה רכושה, ואת הרכוש הזה היא משכירה בדרך של זיכיון לחברות מפעילות. החברות המפעילות יכולות להיות חברות ממשלתיות כמו חברת נמל חיפה וחברת נמל אשדוד או חברה פרטית כמו חברת "פפו ספנות" הפועלת בנמל אילת.

הצורך בבניית הרציפים החדשים נקבע בשנת 2006 (בתוכנית אב לנמלי ישראל) בהתאם לפוטנציאל הגידול הכלכלי של סחר חוץ בשיעור של חמישה—שמונה אחוזים בשנה. עוד נקבע בתוכנית שיש פוטנציאל לתנועת מכולות בטרנזיט למדינות ערב: הרשות הפלסטינית, ירדן, עיראק, מדינות המפרץ, סעודיה, איראן, תימן וסודן. המועד המיטבי להפעלת הרציף נקבע בתחילה לשנת 2015 ובהמשך, בעקבות המשבר הכלכלי העולמי שהחל ב-2008, עודכן ל-2018.

הגידול בתנועת המטענים בדרך הים אינו מתנהל כגרף עולה. התנודתיות רבה והשוני בין רבעונים ושנים גדול. חברות גדולות ("צים" למשל) נקלעו למשברים בעקבות יישום תוכניות שהתבססו על תחזיות שהתבררו כשגויות. עוד דוגמה היא חברת הספנות הגדולה בעולם, "מארסק ליין" (Maersk Line), שחנכה ביולי 2013 את אוניית המכולות הגדולה בעולם, הטריפל E (Triple E), שעלות בנייתה כ-190 מיליון דולר. על בסיס תחזיות הצמיחה של החברה בשוקי אסיה ואירופה הזמינה מארסק ליין רק לפני שנתיים עשרים ספינות מסוג זה, אולם כיום החברה יודעת שבשנים הקרובות לא תשתמש במלוא כושר ההובלה של הטריפל E בשל צמיחה נמוכה מהתחזית בשווקים אלו. בישראל, בניגוד למגמה הרווחת בעולם, נרשם גידול בכמויות המיובאות דרך הים.

 

שיעור הגידול בכמויות היבוא והיצוא בישראל ובעולם (באחוזים), 2005–2012

אייל טבת תרשים 1מקור: רשות הספנות והנמלים, 2013. שנתון סטטיסטי ספנות ונמלים 2012, חיפה: משרד התחבורה, התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים, רשות הספנות והנמלים, עמ' 103.

במסיבת עיתונאים לאחר ההכרזה על פרסום המכרזים לבניית הרציפים החדשים חזר ראש הממשלה כמעט מילה במילה על הצהרתו משנת 2005 בעת ההודעה על יישום הרפורמה בנמלי הים. שוב הובטחה לנו תחרות שתביא לשירות טוב יותר ולהוזלת מחירים. ההבדל בין ההצהרה של נתניהו בשנת 2005 להצהרה שנשא בשנת 2013 היא בנוגע לעובדים. לעומת שנת 2005, שבה סוכמה הרפורמה בהסכמה עם העובדים ושר האוצר נתניהו בירך על כך, השנה הייתה השפה שבה השתמשו ראש הממשלה, שר האוצר ושר התחבורה לוחמנית ופעולות הממשלה נעשות ללא הידברות עם העובדים. בית הדין לעבודה הכיר בסמכות המדינה לפרסם מכרזים להקמת הרציפים החדשים ללא הסכמת העובדים, אולם על המדינה להידבר "בתום לב" עם העובדים על ההשלכות של ההחלטות האלה. בית המשפט העליון, בשבתו כבג"ץ, דחה את בקשת המדינה לדחות את שיחות ההידברות עם עובדי הנמלים, וקבע שיש לקיימן. בשלב זה, לאחר עשור של שינויים ואי-שקט תעסוקתי בנמלי הים של ישראל, ראוי לעצור בטרם יוחלט על שינוי נוסף במבנה הנמלים ולשאול: מערבה לאן?

  1. האם הגידול בתנועת המטענים בנמלי ישראל מצדיק בנייה של רציפים חדשים? האם נבחנו כל החלופות לבניית הרציפים  החדשים, בעלות מוערכת של כ-1.2 מיליארד שקל לרציף? (סך כל עלות המיזם, כולל  הקמת מסופי מכולות חדשים, מעל שמונה מיליארד שקל). בעבר נשמעו טענות כי התייעלות בעבודת הנמלים וביצוע שינויים ברציפים עשויים להגדיל את קיבולתם ולדחות את הצורך בהקמת נמלים חדשים. מאז קיים מרכז חזן במכון ון ליר כנס בנושא הרפורמה בנמלים הועלו שוב טענות אלו וגם חלופות אחרות, בעלות נמוכה מהעלות המוערכת לבניית הרציפים החדשים.
  2.  האם יסיימו את בניית הרציפים במועד? מבקר המדינה העיר בדוחות רבים שמיזמים תשתיתיים נמשכו זמן רב משתוכנן ועלותם הייתה גבוהה מהתקצוב הראשוני.
  3. האם כל ההנחות ששימשו בסיס לגיבוש תוכנית אב לנמלי ישראל בשנת 2006 (ועודכנו בעקבות המשבר הכלכלי) עדיין תקפות? (למשל, תנועת מכולות בטרנזיט למדינות ערב). בנמל חיפה נבנה רציף "קישון מזרח" (גמר ביצוע: מחצית 2011) בעלות של כ-190 מיליון שקל שייעודו מטען כללי ותפזורת, אולם הרציף נותר ללא שימוש של ממש ואין כוונה להשתמש בו לייעודו המקורי (כיום משמש את חברות חיפושי הגז).
  4. כיצד ובכמה תקדם הפעלת הרציפים החדשים את התחרות ותוזיל את יוקר המחיה? בבדיקה שעשו אביה ספיבק ומאיר אמיר (לבקשת ארגוני העובדים בנמלים) נמצא שבמקרה האופטימי ביותר תהיה השפעת הרפורמה על מדד המחירים לצרכן פחות מ-0.1 נקודות אחוז בלבד.
  5. מדוע לסיים את התחרות בשלב הגשת ההצעות למכרז ולא לאפשר לכמה מפעילים לפעול ברציף החדש?
  6. האם תיושם החלטת הממשלה משנת 2009 להפרטה מדורגת של חברות נמל אשדוד וחיפה? ואם כן מתי?
  7. מדוע לא נבנה "נמל יבשתי" לפני שנבנים הרציפים החדשים? החסם העיקרי לתחרות בין חברות הנמל (והסיבה להפיכתן למונופולים אזוריים) הוא היעדר מרכזים לוגיסטיים המחוברים ברשת מסילות לנמלי הים בחיפה ובאשדוד.
  8. מדוע ההכרה בצורך לגבש רפורמה בהסכמה בראשית העשור הקודם נזנחה ואת ההידברות מחליפות חד-צדדיות וקריאות לשבירת העבודה המאורגנת? בדוח שפרסם הבנק העולמי בשנת 2002 צוין שבכל תהליך של רפורמה בענף הנמלים הנתיב הקריטי להצלחת הרפורמה הוא הגעה להסכמה עם העובדים. אמנם יש להקדיש לכך זמן רב, אולם הדבר הוא ערובה להצלחה.

ההחלטה על ליברליזציה בענף הנמלים וההחלטה על הפרטת חברות הנמל צריכות לשרת תכלית כלכלית-חברתית ולהבטיח את האינטרסים החיוניים של המדינה. נטל ההוכחה שהתוכנית המוצעת היא הדרך להגשמת המטרות מוטל על כתפי המדינה. מענה ענייני לשאלות לעיל ודיון ציבורי בנושא יבטיחו קבלת החלטות נורמטיבית.


* ד"ר אייל טבת, האוניברסיטה הפתוחה, חוקר בפרויקט ההפרטה ומרכֵז מחקר רגולציה במרכז לצדק חברתי ע"ש יעקב חזן במכון ון ליר בירושלים.

[1] החלטת הממשלה ה-31 מס' 1710 מיום 27 במאי 2007, "תכנית לפיתוח נמלי אשדוד וחיפה", http://www.pmo.gov.il/Secretary/GovDecisions/2007/Pages/des1710.aspx.

[2] החלטת ועדת השרים לענייני הפרטה מיום 9 בספטמבר 2009, "הנפקת חלק ממניות חברות הנמל בבורסה והפרטת חברת נמל אילת".

[3] החלטת ועדת השרים לענייני הפרטה מספר מח/7 מיום 6 באוקטובר 2010, "הפרטת חברת נמל אילת בע"מ".

הגיבו באמצעות הפייסבוק

תגובות

Share This:

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*