מה היא שתדלנות מידתית?

מאת: פרופ' אריה מלניק

 מקובל לטעון כי במשטר דמוקרטי ראוי שלמושפעים מצעדי חקיקה תהיה זכות להשמיע קול ולחוות דעה בעניין. המושפעים בדרך כלל קרובים לנושא החקיקה יותר מאשר הציבור בכללותו. עוד נהוג לטעון שהמחוקקים עצמם צריכים לדעת את כל ההשלכות של החקיקה, ויש חשש שאם לא יהיה כל המידע מונח לפניהם יטעו ויקבעו כללי התנהגות לא מתאימים. ואיך יגיע המידע לקובעי המדיניות? ובכן, הוא אמור להגיע על ידי תהליך המכונה שתדלנות, lobbying בלעז. 

     לשתדלנות יש חשיבות והשפעה רבה. בעת האחרונה היה הציבור בישראל עד ליכולותיה הניכרות בוויכוח הציבורי על מיסוי משאבי טבע בכלל וגז טבעי בפרט. ועדת ששינסקי, שריכזה את העבודה בנושא והציגה לבסוף המלצות מבוססות, הייתה נתונה ללחצים רבים. גם חברי הכנסת מכל הסיעות זכו לפגישות אישיות עם שתדלנים שאת שכרם שילמו ככל הנראה בעלי עניין בשיעורי המיסוי על הרווחים ממשאבי טבע, ואלו הציפו אותם במידע מוטה. דוגמאות לסוג זה של "טיפול" והתערבות בהליכי חקיקה יש גם בארצות אחרות.

     הואיל ונושא השתדלנות הוא בעל חשיבות ועניין עסקו כלכלנים גם בצד התיאורטי שלו. ג'ון מיינרד קיינס עצמו נדרש לנושא בספרו "התאוריה הכללית של תעסוקה, ריבית וכסף" (1936). [1] בעת האחרונה ראוי להזכיר לחיוב מיוחד את תרומתם המהותית של ג'ין גרוסמן ואלחנן הלפמן שהציבו את אבן הפינה לדיון הנוכחי בנושא במאמר שהתפרסם בכתב עת מוביל בשנת 1994. [2] סיכום של הדיון התיאורטי נמצא בספרם המאלף מ-2001. [3] מה מתאר הדגם שבנו גרוסמן והלפמן? הם מדברים על פוליטיקאי שבלב שלם סבור שיש לחוקק חוקים שישיאו (ימקסמו) את "התועלת החברתית המצרפית" (מושג המוגדר במאמר המקורי שלהם). הקורא יכול להניח שהמשמעות של "התועלת החברתית" שהכלכלנים משתמשים בה קרובה למושג המשפטי "טובת הציבור". ובכן, הפוליטיקאי הנדון באמת מנסה לחוקק לטובת הציבור, ואגב כך מקווה שהציבור יזכור זאת ויבחר אותו לקדנציה נוספת בבוא יום הבחירה.

     אבל מה עושה הדיבוק? הפוליטיקאי מוכן לסטות קצת מהשאת התועלת המצרפית בתמורה ל"הטבות פרטיות", כמו למשל תרומה לקרן הבחירות של המפלגה או מאמרים תומכים בעיתונות, ולא חלילה כסף ממש, בשטרות לא מסומנים. קבוצת אינטרס יכולה אפוא להציע הטבות פרטיות בתמורה לסטייה קלה מהאידיאולוגיה של "טובת הציבור".

     אם שתדלנות עובדת בערוץ זה, כלומר מצליחה להשפיע על מחוקקים, היא לא מוסיפה לרווחה החברתית מסיבה פשוטה. במסגרת הנחות הדגם של גרוסמן והלפמן, אם לא היו קבוצות לחץ שמטות את החקיקה למחוקקים הנכבדים היו רק תמריצים לחוקק חוקים יוצרי רווחה. פשוט לא היה להם תמריץ לסטות מהאידיאולוגיה הפנימית שלהם. הרי רק עצם קיומן של קבוצות אינטרסים זרים יוצר תמריץ להימנע מחקיקה לטובת הציבור.

     כמה גורמים משפיעים על מידת הפגיעה של השתדלנות ברווחת הציבור. אם יש תחרות בין השתדלנים לבין עצמם כל קבוצת אינטרס מנסה להטות את ההחלטות לטובתה, ואז אין השפעה גדולה על "טובת הציבור" התוצאתית (במאמר יש הסבר תיאורטי לעניין זה הלקוח מתורת המשחקים, אך לא נחזור עליו כאן). ההפך נכון כאשר התחרות חלשה. אז יכולות קבוצות לחץ להטות חקיקה לטובתן, על חשבון הציבור, בעלות נמוכה. גם למחויבות האידיאולוגית של המחוקק הקטן יש חשיבות. ככל שהוא מחויב יותר לטובת הציבור יש צורך בתגמול פרטי גבוה יותר כדי להניאו מלפעול לפי האידיאולוגיה המקורית.

     הפגיעה של קבוצת אינטרס ברווחת הציבור קשורה גם בצמיחה של נציגים מקצועיים המציעים את כישוריהם לבעלי עניין בחוק זה או אחר המונח בפני בית המחוקקים. זה אמנם לא חלק מהדגם המקורי של גרוסמן והלפמן, אבל יש לו חשיבות מסוימת. בעניין זה דנו לאחרונה פרנצ'סקו קסאלי ומסימו מורלי[4] ואנדריאה מטוצי ואנטוניו מרלו.[5] הדגמים שלהם מניחים בפשטות שהמחוקק המסור (או פקידים בכירים במערכת הציבורית), שהציבור בחר בו, מונחה על ידי מחויבות לשירות וכוונה אמִתית לתמוך בחקיקה לטובת הציבור. כלכלנים מגדירים אותו "סוכן" של הציבור. מתוך ההנחה הזאת נְצפה שכל עוד הוא עושה את תפקידו כסוכן הוא יזכה לאמון של ציבור הבוחרים גם בהמשך. אבל מה עושה הדיבוק? כשותף לתהליך החקיקה נחשף הפוליטיקאי שלנו למנגנוני הייצור וגם מכיר אט-אט את השותפים ל"בישול" של חוקים אלה ואחרים. נניח שהמחוקק הנכבד לא נבחר מחדש מסיבה כלשהי. כמי שמתמצא בתהליכים פנימיים ומכיר את המחוקקים המכהנים, שאִתם עבד עד הבחירות האחרונות, הוא יכול לפנות לקבוצות של בעלי עניין ולהציע להן את כישוריו. כך צומח שוק של לוביסטים מקצועיים שעובדים תמורת שכר. אם התהליך נמשך מתרופף האמון שרוחש האזרח הפשוט לשליטיו. הדברים יכולים להגיע למחאות חריפות ולעתים גם להפגנות רחוב אם נחלש האמון בממשלה ובבית הנבחרים כגופים שמטרתם להיטיב עם הבוחרים. אם פעילות חקיקה בהווה מנוצלת להתעשרות אישית בעתיד נפגע האמון בניטרליות של המחוקק הנוכחי והעתידי כאחד.

     עניין נוסף שמשפיע על יעילות השתדלנות הוא מידת הנראות של המאמץ השתדלני עצמו, שהרי הפוליטיקאי החורג מקו של טובת הציבור עלול לשלם בכיסאו אם הציבור מבין במה מדובר ורואה את המאמץ השתדלני בפועל. אם מדובר בשקיפות ממשית לא צפויה ירידה גדולה בתועלת הציבורית בשל השתדלנות, שהרי הציבור רואה ומבין את מידת הסטייה מהתועלת החברתית. אבל אם אין שקיפות והנושא עמום ולא קל להבנה, מלאכתו של השתדלן קלה יותר. לדעת כלכלנים ופילוסופים פוליטיים, השקיפות של התהליך היא עניין מהותי שראוי לתשומת לב מיוחדת. הליך חקיקה שקוף לציבור נוטע אמון במערכת. עניין זה מוסכם. אלא שלא ברורה הדרך להבטיח שקיפות. ברוב המדינות חייבים הלוביסטים להירשם ולא להתחזות, חלילה, כאנשים ניטרלים, אך הרישום בפני עצמו לא מבטיח שקיפות. עוד מרכיב שמעודד שקיפות הוא החובה החלה על חברי פרלמנט (בגרמניה למשל) לדווח עם כל הכנסותיהם ממקורות אחרים משכרם הפרלמנטרי. דרך אחרת להתמודד עם החשש לניגוד עניינים היא איסור על עובדי ציבור לעבוד בסקטור הפרטי פרק זמן ניכר (לאחר תום כהונתם), כדי לצמצם את הסיכוי לתגמול תמורת שירותים שנעשו כביכול במהלך כהונה ציבורית. לעומת זאת, יש מדינות שבהן "הדלתות המסתובבות" הן בחזקת אידיאולוגיה. הסקטור הציבורי מזמין את עובדי הסקטור הפרטי להצטרף לפרק זמן מוגבל לשירות הציבורי. רעיון יפה לכאורה, אבל העובד המושאל לפעילות ציבורית עתיד אולי לחזור למעבידו המקורי כאשר הוא עתיר ידע בנוגע לדרך הפעולה של המערכת הפוליטית.

    בשלהי 2007 או בראשית 2008 התחיל משבר בשוק המשכנתאות בארצות הברית. כמו שידוע היום, משבר זה גרר חדלות פירעון ניכרת בסקטור הפיננסי בארצות הברית. בהמשך נוצר משבר גם בשוק העבודה, ועם תוצאותיו מתמודדת ממשלת ארצות הברית עד היום. לא כאן המקום לדון בתוצאות המשבר ובדרכי ההיחלצות ממנו, אבל יש עניין להזכיר בקצרה איך הוא נוצר. הכלכלן המסור יודע שמשבר בסדר גודל כזה לא נוצר ביום אחד וגם לא בשנה אחת. הזרעים נטמנו כבר ב-1995 במסמך שחיבר הנרי צ'יסנרוס,[6] שר השיכון והפיתוח העירוני בממשל הנשיא ביל קלינטון. מטרת המסמך הייתה לדון בדרכים להגדיל את שיעור בעלי הבתים בארצות הברית, ואחת הדרכים הייתה הקלה בתנאים הדרושים לקבלת משכנתא. ההקלות שהוא הציע זכו בהמשך לברכת בתי המחוקקים, ובתוך זמן קצר נראו התוצאות בשטח. משיעור של 64.5 אחוז בעלי בתים ב-1992 עלה השיעור ל-69 אחוז ב-2006. היום ידוע שרבים מבעלי הבתים החדשים לא עמדו בתשלומי המשכנתא וזה מה שהתחיל את המשבר.

    התקופה שקדמה למשבר בתחום המשכנתאות עוררה אצל דניז איגן, מישרה וטרסל[7] את השאלה אם השתדלנות של המוסדות הכספיים בשנים שלפני המשבר תרמה להתרחשותו. ראשית, הם שואלים, איזו פעילות שתדלנית יזמו מוסדות שהלוו כספים לצורך מתן משכנתא. מתברר שחלק מההקלות ללווים (כגון דרישה מופחתת ליחס שבין גובה ההלוואה להכנסה) התקבלו בעקבות שתדלנות של מקצוענים. פעילות זו נעשתה מתוך רצון להרוויח. דהיינו המלווים שכרו לוביסטים שיבקשו לתקן את החוק כך שאפשר יהיה להלוות כסף בתנאי סיכון גבוה יותר. ממצאיהם מדגישים את הסיכון המוסרי (moral hazard) הכרוך בפעילות לוביסטית. שנית, מתברר שגם כאשר עמד המשבר בפתח פעלו שליחי המלווים בקונגרס כדי להבטיח חילוץ ממשלתי למוסדות שנכשלו, בתנאים טובים יותר ממה שמציע משרד האוצר. יש אפילו טענה שהלוביסטים האמריקנים עשו עבודה טובה מאוד בשביל שולחיהם. כלומר יצרו סביבה רגולטורית חלשה שאפשרה לתת הלוואות מסוכנות שבטווח הקצר היו רווחיות, ובטווח הארוך הבטיחה חילוץ של הנכשלים בתנאים טובים יחסית על חשבון הציבור.

     אם נחזור לכותרת נראה שלא ברור איך להגדיר שתדלנות מידתית ואיך לקבוע מדיניות כלפיה. מצד אחד רצוי שלמחוקקים יהיה מידע שקול ואחראי, והשתדלנות מסייעת בכך, מן הצד האחר חשוב לרסן את הפעילות השתדלנית כדי למנוע פגיעה בתועלת החברתית.


* פרופ' אריה מלניק הוא פרופסור בחוג לכלכלה, אוניברסיטת חיפה. הדעות המובעות כאן הן של המחבר בלבד, ואינן משקפות את עמדת אוניברסיטת חיפה.

[1] ג'ון מיינרד קיינס, התאוריה הכללית של תעסוקה, ריבית וכסף, בתרגום יצחק טישלר, ירושלים: מאגנס, 2006.

[2] Gene Grossman and Elhanan Helpman, “Protection for Sale,” American Economic Review 84 (1994), pp. 833–850

[3] Gene Grossman and Elhanan Helpman, Special Interest Politics, Cambridge, Mass.: MIT Press, 2001

[4] Francesco Caselli and Massimo Morelli, “Bad Politicians,” Journal of Public Economics 88 (2004), pp. 759–782

[5] Andrea Matozzi and Antonio Merlo, “Political Careers or Career Political?” Journal of Public Economics 92 (2008), pp. 597–607

[6] Henry G. Cisneros, The National Homeownership Strategy: Partners in the American Dream, U.S. Department of Housing and Urban Development, 1995

[7] Deniz Igan, Prachi Mishra and Thierry Tressel, “A Fistful of Dollars: Lobbying and Financial Crisis”, IMF Working Paper 289, Research Department, IMF, 2009

הגיבו באמצעות הפייסבוק

תגובות

Share This:

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*