"למרות מגמת הדעיכה בכלכלת הבחירות ברשויות המקומיות המחקרים מראים כי הגירעון התקציבי בשנת בחירות הוא גדול בצורה משמעותית מהשנים הסמוכות לו": ריאיון עם מומי דהן לקראת הבחירות לרשויות המקומיות

מראיין: עלי בינג

לקראת הבחירות לרשויות המקומיות, הצפויות להתקיים ב-22 באוקטובר 2013, קיימנו ריאיון עם פרופ' מומי דהן, ראש בית הספר פדרמן למדיניות ציבורית באוניברסיטה העברית ועמית בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה, בנוגע למאפייני הבחירות לרשויות המקומיות, לממשקים בין שלטון מרכזי לשלטון מקומי ועוד.

– שיטת הבחירות לרשויות מקומיות שונה משיטת הבחירות לשלטון המרכזי: מצביעים בשני פתקים, פתק אחד למועצת הרשות ופתק אחד לראש הרשות. מה היתרונות והחסרונות של שיטה זו?

היתרונות של הבחירה הישירה הם ברורים: האדם שנבחר מרגיש אחראי כלפי הבוחרים לעומת הגישה היחסית שבה הזיקה פחות הדוקה. עם זאת, ישנו חיסרון אחד משמעותי מאוד: העובדה שיש שני פתקים מאפשרת לבוחר לפצל את ההצבעה שלו כך שדה פקטו בחלק לא קטן של היישובים הסיעה של ראש העיר היא סיעה קטנה יחסית למועצה, ועקב כך ישנה פגיעה ביעילות. אנחנו מצאנו שכאשר סיעת ראש העיר קטנה יותר הסיכויים של הרשות להיקלע למשבר כלכלי גבוהים יותר באופן מובהק. לפיכך ניסינו למצוא שיטה שמשאירה את היתרונות של האחריות הישירה ובמקביל מנסה לבטל את החיסרון הזה. אנו מציעים שיטת בחירות שבה ראש העיר יהיה זה שעומד בראש הסיעה הגדולה ביותר לאחר הבחירות. כך יש מרכוז לעבר הסיעה של ראש העיר ונמנעים מרסיסי המפלגות הקיימים ברשויות מקומיות רבות. למעשה, בשלוש מערכות הבחירות האחרונות לרשויות המקומיות מספר הסיעות שהתמודדו בבחירות היה כמספר המושבים הממוצע במועצה (לשם המחשה, זה כמו שבבחירות הארציות יתמודדו 120 רשימות). מאז המעבר לשיטה של שני פתקים בשנת 1978 הוכפל מספר הסיעות הממוצע.

ההצעה שלנו פוגעת בצורה מינורית בעקרון הייצוגיות, אך מאפשרת רווח משמעותי בכל הנוגע למונחים של ייצוגיות במובן המהותי ולא במובן הפורמלי, מכיוון שראש העיר יכול לנהל את המדיניות ולספק סל שירותים שתואם יותר את ההעדפות של הציבור. זאת מכיוון שכאשר כל מושב במועצה הוא סיעה אחרת ונפרדת, חלק מהאנרגיות של הרשות המקומית הולכות לכיוון של איך "קונים" חבר מועצה כזה או אחר, ופשוט "משחדים" אותו כדי שיתמוך בראש העיר. ראינו כי ככל שהמועצה מפוצלת בין יותר סיעות וישנן יותר סיעות בקואליציה, כך החוב והגירעון התקציבי יותר גדולים.

 – האם אפשר להעריך אילו מדדים עיקריים משפיעים על התושבים בבואם לבחור את ראשי הרשויות?

ראשית, לא ערכתי מחקר שבודק עניין זה, ויש לבחון זאת בצורה רצינית. עם זאת, על פי ההתרשמות שלי, מרבית התושבים מתעניינים ובוחרים בעיקר על פי תוצאות מערכת החינוך והמראה החיצוני של היישוב. חשוב לציין שמדדים אלה משפיעים באותם מקרים שבחירת התושבים נעשית על פי התפקוד של המועצה, שכן אנחנו יודעים שהבחירה נובעת לעתים משיוך לקבוצה חברתית מסוימת. תופעה זו מאוד בולטת באוכלוסייה הערבית, שבה חלק מהבוחרים עדיין בוחרים לפי השיוך החמולתי. אם כי, כמובן, לא מדובר בתופעה גורפת, ויש הבדלים בין יישובים ערביים – יש יישובים עם שיוך חמולתי יותר משמעותי ופחות משמעותי. תופעה זו קיימת גם ביישובים יהודיים, ובולטת יותר ביישובים החרדיים שבחלק מהם אין בכלל בחירות מכיוון שהקבוצות השונות מגיעות להסכמה עוד טרם מועד הבחירות. נקודה מעניינת נוספת שעולה ממחקר שקראתי היא כי שחיתות אינה אחד הפרמטרים החשובים והמשפיעים על הבחירה של התושבים.

– נקודה שעולה ממחקרים רבים היא כי ראשי הרשויות נוטים להוציא הוצאות גדולות יותר בשנות בחירות, ככל הנראה מתוך רצון להשפיע על תפיסת התושבים את תפקוד הרשות. עד כמה לדעתך שכיחה תופעה זו, וכמה, אם בכלל, היא משפיעה על הציבור הרחב?

בנקודה זו ישנו פער בין הבחירות המקומיות לבחירות הארציות. בבחירות הארציות כמעט לא קיימת התופעה של "כלכלת בחירות", לפחות בכל הנוגע לפעולות אקטיביות, אם כי אפשר לראות לעתים הימנעות של הממשלה מנקיטת צעדים שאינם פופולריים כמו הטלת מסים וקיצוצים שונים. מעבר למגבלות החוקיות השונות, נראה שברובד עמוק יותר הפוליטיקאים הבינו כי אין תגמול לכלכלת בחירות. הציבור הפנים כי פוליטיקאים המנהלים כלכלת בחירות הם לא בהכרח פוליטיקאים אחראים שכדאי לבחור בהם. גם ברשויות המקומיות יש מגמה של דעיכה בעוצמת כלכלת הבחירות, אבל זה לא נעלם. המחקרים שערכנו (עם פרופ' אבי בן בסט – ע"ב) מראים כי הגירעון התקציבי בשנת בחירות גדול בצורה משמעותית מהשנים הסמוכות לו.

קיומה של כלכלת בחירות מעיד שראשי הרשויות אינם פועלים באופן רציונלי. ישנו מחקר של עדי ברנדר המראה כי הסיכויים של ראשי רשויות המתנהגים בחוסר אחריות תקציבית להיבחר מחדש הם נמוכים יותר. מעניין לציין כי ממצא זה תקף רק בבחירות שהתקיימו אחרי שנות התשעים. למרות מחקר זה אנחנו רואים תופעות של כלכלת בחירות, אך חשוב לציין כי כיום העוצמה של תופעה זו נמוכה יותר מאשר בעבר.

– אחד הממשקים העיקרים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי הוא מענקי האיזון הניתנים לרשויות המקומיות. השלטון המרכזי שחק בשנים האחרונות את מענקי האיזון ואף התנה את קבלתם בתנאים שונים. איך אתה רואה מגמה זו?

ראשית, חשוב להדגיש כי מענקי האיזון הם הדרך של הממשלה לגשר על הפער בין ההכנסות של הרשות המקומית ובין ההוצאות שלה לשם סיפוק סל שירותים הנתפס כסביר לציבור התושבים. בעבודה שלי עם פרופ' בן בסט הראינו בבירור שמענק האיזון הוא נמוך מהרצוי. יש להדגיש כי מכיוון שהמענק גדל ככל שהרשות המקומית חלשה יותר, הרי ששחיקת המענקים פוגעת פגיעה גדולה יותר ברשויות החלשות ומקשה עליהן לספק רמת שירותים סבירה על פי אמות המידה של הציבור. למעשה, מענק האיזון (ביחס לתושב) קוצץ בתוך עשור בערך בחמישים אחוז.

יש הרבה מאוד אינדיקציות לכך שהמענק נמוך. אפשר לראות זאת אף מההצעות שמעלה משרד האוצר, נניח ההצעה לקחת ארנונה מהרשויות החזקות ולהעביר אותה לרשויות החלשות. אפשר להבין שגם לגישתם יש פער בין ההכנסות של הרשויות להוצאות הרצויות שלהן ולמעשה שמענק האיזון הוא נמוך, וצריך לחשוב איך לתקן את זה. לפיכך גם משרד האוצר מסכים דה פקטו שרמת המענקים שמקבלות הרשויות החלשות היא נמוכה מדי. ישנן אינדיקציות נוספות. לאורך השנים היו כמה ועדות שבחנו את הנושא של מענקי איזון, וועדת גדיש קבעה גודל רצוי של מענקי האיזון. בפועל כיום המענקים נמוכים יותר ממה שקבעה ועדת גדיש. בנוסף, גם בהשוואה בין-לאומית גובה ההעברה מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי הוא נמוך יחסית. לסיכום, כמעט מכל זווית אפשר לראות שמענק האיזון הוא נמוך מהרצוי, ונוצרת פגיעה ביכולת של רשויות מקומיות לספק שירותים ראויים.

– איך אתה מתייחס להוספת תנאים למענקי האיזון, כגון אחוז גבייה מסוים?

אפשר לראות במקומות רבים בעולם (ובעבר גם בישראל) שמנסים לנטוש את ההתניות של המענקים. אחת הסיבות המוצדקות לכך היא שההתניות שימשו הרבה פעמים את השלטון המרכזי לשם יצירת העדפה לרשויות שנמצאות בזיקה פוליטית מסוימת, וכן לשם הכנסת שיקול זר כזה או אחר. לאחרונה יצא מחקר המראה שבכל הנוגע למענקים בעלי אופי מותנה, שר הפנים נותן מענקים יותר גדולים לרשויות בעלות זיקה פוליטית למפלגת השלטון. לפיכך פעמים רבות התניות הנראות על פניהן הגיוניות הן מאוד מסוכנות. מעבר לכך, יש להתייחס גם לאלמנט הלאומי. כפי שאנו יודעים, מענקי האיזון ניתנים לרשויות ערביות יותר מאשר לרשיות יהודיות עקב מצבן הכלכלי הנחות. לפיכך ברגע שיוצרים התניה יש אפשרות לעשות העדפה לאומית ולפגוע במענקים לרשויות האלה. לאור כל האמור, המעבר למענקים מותנים טומן בחובו סכנות לאספקת שירותים ראויה ביישובים החלשים.

מעבר לכך, חשוב להדגיש שהתניית המענקים אינה הכלי היחידי בארסנל הכלים של משרד הפנים, ובעשור האחרון ישראל הפעילה סנקציות הכי חריפות על רשויות מקומיות. יתר על כן, אם מסתכלים לאורך זמן אפשר לראות שיפור בלתי רגיל בהתנהגות של רשויות מקומיות ובמצבן הכלכלי. אין ספק שעוד לא הסתיימו הבעיות, אבל יש שיפור מאוד משמעותי שאפשר לראות, לדוגמה, בירידה דרמטית של החוב בעשרים השנים האחרונות. ישראל היא אחת הנמוכות בעולם בהיבט זה. לסיכום, לא צריך להפסיק לחלוטין כל התניה שהיא, אבל צריך הצדקות מאוד מובהקות וחזקות כדי להכניס התניות למענק האיזון.

– אחד הכלים של משרד הפנים הוא מינוי של חשב מלווה לרשות מקומית. במחקרים שערכתם אפשר לראות כי מדובר בכלי מאוד אפקטיבי. איך אתה מתייחס לכלי זה?

מינוי של חשב מלווה כאשר התנאים מצדיקים זאת מאזן בין פגיעה מינימלית בייצוגיות, שהרי נבחרי ציבור נדרשים לתת דין וחשבון לפקיד ממשלתי, ובין הפגיעה ביעילות. גם את הפגיעה בייצוגיות צריך לקחת בעירבון מוגבל, כי כאשר רשות מקומית מתנהגת בצורה סוררת, מעבר לפגיעה ביעילות יש גם פגיעה בעקרון הייצוגיות. נניח במקרה קיצוני של ראש רשות שמתנהג בצורה מושחתת – יש בכך פגיעה באספקה של סל השירותים לתושבים, ולכן יש פגיעה בייצוגיות במצב זה. לפיכך מינוי של חשב מלווה פוגע פגיעה מידתית בייצוגיות, אם בכלל ישנה פגיעה. הקריטריונים כיום למינוי חשב מלווה הם סבירים. עם זאת, יש להבטיח שהקריטריונים יופעלו באופן אחיד על כל היישובים ולא ייכנס שיקול דעת לא ענייני, כך שלא יהיו מקרים שבהם אמורים למנות חשב מלווה לרשות מסוימת לפי הקריטריונים אך הדבר לא נעשה.

– ברקע של הדיון הזה ישנו מיתוס הרווח בקהל הרחב ולפיו השחיתות היא נגע השכיח יותר ברשויות המקומיות מאשר בשלטון המרכזי. מה דעתך בנושא זה?

 בנושא זה אני שוב נמצא במקום לא נוח מכיוון שלא נערך מחקר בנושא, ולפיכך כל מה שאגיד הוא רק על סמך התרשמות ולא על בסיס מחקר שיטתי. ההתרשמות שלי היא שהדיבורים על שחיתות ברשויות המקומיות הם בעוצמה יותר גדולה ממה שקיים במציאות. יש אובר-רייטינג של שחיתות ברשויות המקומיות. כמובן פרשיות עם בולטות תקשורתית מגדילות באופן טבעי את ההסתברות שהציבור יחשוב שהרשויות המקומיות מושחתות יותר מהשלטון המרכזי. ההתרשמות שלי היא הפוכה. אני חושב שרמת השחיתות ברשויות המקומיות אינה כצעקתה, אם כי זה לא שאין שחיתות. על פי ההתרשמות שלי, ברמה הלאומית יש יותר מקרים, באופן יחסי, שמסתיימים בהרשעה, וזאת בנוגע למעשים הרבה יותר חמורים. בתור מי שעוקב אחרי רשויות מקומיות ההתרשמות שלי היא שההתנהלות של רשויות מקומיות היא פחות מושחתת ממה שהיה בעבר, אבל כדי להגיד משהו מבוסס ומוצק צריך לעשות מחקר בנושא.

מעבר לכך, צריך להבין כי לשלטון המרכזי יש אינטרס שיציגו את השלטון המקומי כמושחת מכיוון שאחת הדרכים לעשות שינוי מדיניות היא על ידי דה-לגיטימציה לציבור מסוים. אם רוצים להצדיק קיצוץ גדול במענקי האיזון צריך להראות לכך סיבה. הממשלה יכולה הייתה לטעון שהמענקים גדולים מדי, אבל זה לא נכון. לכן אפשר להאשים את הרשויות המקומיות בשחיתות, וכך השלטון המרכזי יכול לעשות פעולות שלא היה עושה אלמלא ההשחרה של הרשויות המקומיות. חלק מהדיון בנוגע לשחיתות מוצדק, וישנם ראשי ערים מסוימים שעושים דברים שמצדיקים זאת, וחלק ממנו נועד כדי לבצע תהליך השחרה של הרשויות המקומית על מנת לקדם מדיניות מסוג מסוים. באופן כללי בישראל יש התערבות מאוד משמעותית ברשויות המקומיות עקב התדמית השלילית שיש לרשויות המקומיות. ברגע שיש דיונים על שינויים בתקצוב של רשויות מקומיות פתאום כל ההשחרה של הרשויות המקומיות מקבלת בולטות יותר גדולה.

– בהיבט הזה של השחיתות רק לאחרונה פסק בג"ץ בנוגע לראשי ערים המואשמים בפלילים כי עליהם להפסיק את תפקידם, ואף שהתיר להם להתמודד בבחירות הרי שהמועצות נדרשות לדון לאחר הבחירות בשאלה אם ראוי כי יכהנו כראשי ערים. איך אתה רואה סוגיה זו?

כאן יש סוגיה עדינה שגם אני מתלבט בה, ואתייחס אליה בהיבט הנורמטיבי ולא המשפטי. יש כללי משחק ביחס לשלטון המרכזי, ואני לא רואה סיבה מספיק טובה להפעיל כללים שונים ביחס לשרים לעומת ראשי ערים. אין מקום לנקוט חומרה יותר גדולה כלפי ראשי רשויות, וכאשר מדיחים ראשי ערים שלא הורשעו יש פגיעה אפשרית בחזקת החפות.

– סביב המשבר ברשויות המקומיות היו בעבר תופעות של הלנת שכר ברשויות מסוימות. עד כמה שכיחה התופעה הזו כיום, אם בכלל, ואיך לדעתך יש להתייחס אליה?

עד כמה שאני יודע, אין תופעות כאלה יותר. בנוגע לתופעה, זאת סוגיה שלא נתונה לסביבה או לתנאים. אסור להלין שכר, נקודה. הלנת שכר לא יכולה להיות אחד מכלי המשחק במערכת בין שלטון מרכזי לשלטון מקומי. הלנת שכר היא פעולה פוגענית שאסור לאפשר את קיומה בשום תנאי ובשום מקרה.

– לסיום, ישנו נושא שנמצא תמיד ברקע של הרשויות המקומיות, וזה איחוד רשויות. לאורך השנים נעשו ניסיונות שונים, רובם כושלים, לאיחוד רשויות מתוך תפיסה של התייעלות. עד כמה יש מקום לדעתך לאיחוד רשויות, וכמה באמת יש יתרון לגודל בתחום זה?

אנחנו מצאנו שאמנם יש יתרונות לגודל, אך הם מתמצים מהר מאוד. היתרון לגודל בא לידי ביטוי ביישובים שבהם גרים עד 6,000 תושבים, ומעבר לכך כבר אין יתרונות לגודל. יתר על כן, אם  מסתכלים על הדפוסים של הגירה פנימית בישראלית רואים שאנשים עוברים דווקא מיישובים גדולים ליישובים קטנים. אם יתרון לגודל הוא דבר חשוב, אז עולה השאלה למה זה קורה, והרי היינו יכולים לחשוב שתהא מגמה הפוכה. מהסקרים עולה כי אנשים ביישובים קטנים מרוצים יותר מאשר ביישובים גדולים. ההשתתפות של התושבים ביישובים הקטנים היא לאין ערוך יותר גדולה מאשר ביישובים גדולים. אם כן, זה נכון שיש עלות ליישוב קטן (עד 6,000 תושבים), אך יש גם תועלת ליישוב קטן. לפיכך לא ברור בכלל שאיחוד רשויות הוא דבר רצוי, וכאשר מדובר ברשויות מעבר לגודל של 6,000–7,000 תושבים הרי שאין שום בסיס לטענות בדבר התועלת של איחוד רשויות.

ריבוי של רשויות מקומיות נחוץ כי אנשים רוצים סל שירותים מסוג מסוים, ולכן מתקבצים בקהילות מסוימות. אם מאחדים רשויות מונעים מאנשים לקבל את סל השירותים שהם רוצים. יותר מזה, ביישובים הטרוגניים הייתי חושב על הצעה לפצל את הרשות במקרים שבהם ההטרוגניות היא כל כך גדולה עד שלא ברור מדוע יש טעם ברשות כל כך גדולה. הפיצול יכול להיות באופן טוטלי דרך פיצול רשויות או באופן רך דרך הקמת מחוזות שונים ומתן משקל להנהלות המקומיות. הציבור רק יצא נשכר מפיצול ליחידות יותר הומוגניות. בעניין זה אפשר לעשות משאל, נגיד בקרב תושבי אזור מסוים ברשות מקומית, אם הם רוצים להיות חלק מהרשות המקומית או שהם רוצים להיות רשות נפרדת ולפעול בהתאם לרצונם של התושבים.

הגיבו באמצעות הפייסבוק

תגובות

Share This:

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*