הצעה להקצאה הוגנת יותר של אג"ח מיועדות למבוטחי קרנות הפנסיה

מאת: אביה ספיבק

מאז 1995 נמצאת מדינת ישראל במהלך בלתי פוסק של רפורמות בפנסיה, שרובן ככולן בפנסיה התעסוקתית. אחת החשובות שבהן היא פנסיית החובה מאז 2008, אשר מכניסה תחת כנפי הפנסיה מאות אלפי מבוטחים משכבות חלשות שלפני כן לא היו מכוסים כלל בפנסיה. הגיע הזמן להתחיל לשפר את הרפורמות שהיו ולהתבונן במבט ביקורתי על כל עולם הפנסיה. במאמר זה מוצע פתרון לנקודת חולשה עיקרית של פנסיית החובה – הקושי לצבור מספיק נכסים כדי להגיע לאחוזי פנסיה סבירים. הפתרון שמוצע במאמר גם יקטין את אי-השוויון בין המבוססים והחלשים.

פנסיה חובה ואיגרות חוב מיועדות: אפיון הבעיות

בשנת 2008 נקבעה חובת הפרשה לפנסיה – פנסיית החובה בישראל – באמצעות הרחבה להסכם קיבוצי, שקבע שעל כל עובד ומעסיק להפריש שיעור מסוים משכר העובד לחיסכון פנסיוני. שיעור ההפרשה עלה בהדרגה מ-2.5% בשנת 2008 עד 17.5% משנת 2014 ואילך. העובד והמעסיק נדרשים להתחיל להפריש כספים לפנסיה לאחר תקופת עבודה של כשישה חודשים, ושיעור ההפרשה עומד על 5.5% מצד העובד ועל 12% מצד המעביד.

אולם בצד יתרונותיו הרבים, להסדר פנסיית החובה גם בעיות רבות, ובפרט לאוכלוסייה החלשה. ראשית, רוב החיסכון הפנסיוני בישראל מושקע בשוק ההון דרך מניות ואיגרות חוב קונצרניות, ולכן שיעור התשואה על הפנסיה תלוי רובו בשוק ההון, דבר שחושף את החוסכים לסיכון גבוה. שנית, החובה להפריש לפנסיה מתחילה רק לאחר עבודה רצופה של כשישה חודשים, אולם חלק ניכר מהמבוטחים בפנסיית החובה באים מהשכבות החלשות, שפעמים רבות מתאפיינים בתעסוקה פחות רציפה, מה שגורר פגיעה ניכרת בהפרשות הפנסיוניות שלהם, שהן ממילא נמוכות בהרבה משל עובדים עשירים יותר. שלישית, העובדים מהשכבות החלשות משלמים בדרך כלל את דמי הניהול המרביים לקרנות הפנסיה, שכן רובם אינם חברים בקבוצות אינטרס חזקות. התוצאה של הבעיות האלה היא ששיעורי ההחלפה (שמציינים את אחוז הקצבה הפנסיונית ביחס לשכר) של העובדים החלשים בישראל נמוכים יותר משיעורי ההחלפה אצל בעלי הכנסות גבוהות. יתרון נוסף, משמעותי מאוד, לבעלי ההכנסות הגבוהות הוא הטבות מס הכנסה שניתנות עד ארבע פעמים מהשכר הממוצע במשק. רוב המבוטחים בפנסיית חובה אינם מגיעים לסף המס, ולכן אינם נהנים מהטבה זו.

תרשים 1: שיעור דמי ניהול לקרנות פנסיה בקרב כלל המבוטחים וקבוצות נבחרות

אביה 1

מקור: שאול אמסטרדסקי, 2013. "אנחנו ה-66% שמשלמים עבור 10% מהחוסכים לפנסיה", כלכליסט, 27.10.13.

מקור נוסף לחוסר צדק בתחום הפנסיה, שבו אתמקד במאמר זה, הוא אופן ההקצאה של איגרות החוב המיועדות. איגרות החוב המיועדות נושאות ריבית מובטחת של 4.8% צמוד, כלומר מעל 6.8% בהנחת אינפלציה של 2%, והן הטבה שמספקת המדינה לטובת החיסכון הפנסיוני. איגרות החוב המיועדות מוקצות בשיעור קבוע של כ-30% מתיק החיסכון הפנסיוני (עד לשכר של פעמיים השכר הממוצע). לפיכך ניכר כי ההטבה של איגרות החוב המיועדות אינה מוקצית הקצאה שוויונית בקרב האוכלוסייה, אלא הולכת רובה לאוכלוסייה העשירה. בייחוד עולה מהנתונים בלוח שלהלן כי מחצית האוכלוסייה התחתונה מקבלת רק כ-22.9% מההטבה של איגרות החוב המיועדות. האמור לעיל מעלה שאלות על ההוגנות של העיקרון החלוקתי בהקצאת איגרות החוב המיועדות, שהרי אין סיבה שאי-השוויון בהכנסות יהפוך לאי-שוויון בקבלת ההטבה.

עד כה הצגתי את חוסר הצדק בתחום הפנסיה בישראל, שמתבטא ביחס החלפה נמוך יותר אצל עניים מאשר אצל עשירים ובהקצאת איגרות החוב המיועדות, שרובן המוחלט מופנה לשכבות העליונות. כעת אציע פתרון לחוסר הצדק במערכת הפנסיה בישראל.

הקצאת איגרות חוב מיעודות לפי עשירוני הכנסה כיום ולאחר ההצעה לשינוי המוצע 

אביה 2

 

הפתרון: ביטוח פנסיוני בשתי קומות

הפתרון שאני מציע לחוסר הצדק במערכת הפנסיה בישראל מתבסס על ניהול החיסכון הפנסיוני בשתי קומות[1] לחוסכים מכל רמות השכר: עד לשכר מסוים תושקע כל ההפרשה לפנסיה באיגרות החוב המיועדות, ומעל רמה זו יושקעו כספי הפנסיה בשוק ההון. רמת השכר שמתחתיה יושקע כל החיסכון באיגרות החוב המיועדות תיקבע על פי כמות איגרות החוב המיועדות שתנפיק המדינה. לפי חישוב של גב' דנה אולבסקי ומר דוד סיידון, במצב הקיים רמת השכר שמתחתיה יושקע כלל החיסכון הפנסיוני באיגרות החוב המיועדות יהיה כ-3,000 שקל לחודש. בהסדר המוצע תופנה כל הסובסידיה של איגרות החוב המיועדות לחלק הנמוך בהכנסה, בניגוד למצב כיום, שבו איגרות החוב המיועדות מוקצות כשיעור קבוע מכל תיק חיסכון. כפועל יוצא, בפתרון של ביטוח פנסיוני בשתי קומות יהיה חלקם של בעלי השכר הנמוך בסובסידיה גדול יותר מאשר במצב הקיים כיום. נוסף על כך, החסכונות של החוסכים העניים יהיו בטוחים יותר מבמצב הקיים, שכן הם לא יהיו חשופים לתנודתיות ולסיכון של שוק ההון.

תרשים 2: חיסכון פנסיוני בשתי קומות

לוח2 אביה

יתרון נוסף של ההצעה להקים ביטוח פנסיוני בשתי קומות על פני המצב הקיים הוא ששיטה זו מאפשרת לערוך רפורמה בדמי הניהול על קרנות הפנסיה. דמי הניהול על קרנות הפנסיה בישראל גבוהים מאוד, ושיעורם המרבי, שאותו משלמים כ-1.9 מיליון עובדים, עומד על כ-6% על ההפקדות ו-0.5% על הנכסים. אולם, כפי שצוין לעיל, דווקא העובדים העניים בישראל הם שמשלמים את דמי הניהול הגבוהים ביותר, ואילו עובדים ממגזרים חזקים יותר, כגון עובדי התאגידים והוועדים הגדולים, משלמים דמי ניהול נמוכים בהרבה. ביטוח פנסיוני בשתי קומות מאפשר להוריד במידה ניכרת את דמי הניהול על הקומה הראשונה בפנסיה. הכספים המושקעים בקומה זו אינם מנוהלים, אלא רק נרשמים באיגרות החוב המיועדות. זאת ועוד, אפשר לבנות את הקומה הראשונה של הפנסיה עם פשטות ואחידות בשיטה (plain vanilla) כדי לתמוך בדמי הניהול הנמוכים.

 

סיכום

במאמר זה טענתי כי יש בעיות רבות בחוק פנסיית החובה בישראל, ובפרט שהקצאת איגרות החוב המיועדות מטעם המדינה אינה צודקת, ורובן המוחלט מגיעות לידיהם של החוסכים העשירים. לאור זאת הצעתי לערוך רפורמה בהקצאת איגרות החוב המיועדות, ולפיה החיסכון הפנסיוני יתנהל בשיטה דו-קומתית, וכל ההטבה של איגרות החוב המיועדות תינתן לרמת השכר הנמוכה. שיטה כזו תסייע לחוסכים העניים, תהפוך את חסכונותיהם לבטוחים יותר, ותביא לחלוקה הוגנת יותר בשוק הפנסיה. יתרון נוסף של שיטה זו הוא צמצום ניכר בדמי הניהול הגבוהים הנגבים מהחוסכים העניים, ובכך יקודם פתרון לאחת הבעיות החמורות בשוק הפנסיה הישראלי.

[1] פתרון זה הוא תוצר עבודה משותפת עם פרופ' רמי יוסף, ראש המחלקה למינהל עסקים באוניברסיטת בן-גוריון בנגב.

הגיבו באמצעות הפייסבוק

תגובות

Share This:

3 תגובות

  1. ועדת אלאלוף דנה בסוגיית האג"ח המיועדות, וזיהתה בעיה אחרת בשיטה.

    קרנות פנסיה של חוסכים צעירים, שיעבדו עוד שנים רבות עד גיל פרישה ולפיכך והם פחות פגיעים לתנודות בשוק ההון, מושקעות באג"ח מיועדות בדיוק כמו קרנות של חוסכים מבוגרים המתקרבים לגיל פרישה.

    ככל שגיל החוסכים עולה, הפגיעות גדלה. ראוי שאפיק השקעה בטוח וסולידי כמו אג"ח מיועדות ינוצל לטובת החוסכים המבוגרים והפגיעים ולא הצעירים שיכולים דווקא להשיג תשואות גבוהות יותר מהשקעה בסיכון גבוה יותר בשוק ההון.

    • תודה על התגובה, אני אפנה את פרופ' ספיבק לשאלה שלך.
      לבינתיים, שווה לציין שפרופ' דייויד בלייק מתייחס בראיון איתו, שהתפרסם גם הוא בגיליון הנוכחי, לסוגיה של מעבר הדרגתי מהשקעות מסוכנות (מניות) להשקעות בטוחות יותר לאורך החיים – זאת בדומה למה שמכונה בישראל "המודל הצ'יליאני" על שם מערכת הפנסיה בצ'ילה (לא להתבלבל עם הדוגמאות שנתן שנתן פרופ' בלייק על צ'ילה, שמתייחסות למבנה הישן של מערכת הפנסיה במדינה, ולא למערכת הפנסיה הנוכחית).

    • אהלן רועי, להלן תגובתו של פרופ' ספיבק:
      "הצעתי פתרון הנובע ממסגרת מחשבתית סדורה. הביקורת אינה מביאה זאת בחשבון. הקצאת האג"ח המיועדות לגילאים מבוגרים לא תפתור את בעית הסבסוד המוגזם של המבוססים. הפנסיה הבסיסית שתעוגן באג"ח המיועדות לצעירים ולזקנים תשמור על חלק זה של הפנסיה ללא סיכון. אם לאנשים מבוגרים יש עושר פנסיוני רב יותר, הרי הם יכולים לשאת בסיכון בהתקרב גיל הפנסיה. לחלופין, הם יכולים לעבור לתיק מוטה אג"ח ממשלתיות לא מיועדות אשר ישמור על ערכו אם כי התשואה עליו לא תהיה גבוהה במיוחד.
      הביקורת אינה מביאה בחשבון גם את הגישה הכוללת, לפיה גם הוצאות הניהול על החלק הבטוח של התיק, וגם המעקב וההבנה של הפנסיה בחלק זה תהיה פשוטה הרבה יותר."

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*