"הטרור לא הוכיח את עצמו כנשק יעיל לפגיעה בכלכלה של מדינה". ריאיון עם פרופ' כריסטוס קוליאס

 

מראיינים: גל בן חורין וירדן קידר

צילום: גל בן חורין

צילום: גל בן חורין

לכבוד כנס התקציב השנתי של התוכנית לכלכלה וחברה התיישבנו לשיחה עם פרופ' כריסטוס קוליאס מהמחלקה לכלכלה באוניברסיטת תסליה (Thessaly). פרופ' קוליאס הוא מהחוקרים המובילים בעולם בתחום כלכלת ביטחון וכלכלת טרור, ומחקריו עוסקים באפיון ובניתוח של הקשר בין צמיחה להוצאות על ביטחון ובהשפעת הטרור על פעילות השווקים. תחום זה הוא בעל חשיבות רבה לתכנון ולעיצוב של המדיניות הציבורית בישראל, שבה משקל ההוצאה הביטחונית מהתמ"ג הוא מהגבוהים בעולם.

במחקרים שלך מצאת ראיות למתאם בין צמיחה להוצאות גבוהות על ביטחון. מה לדעתך גורם לכך, ולמה אנחנו לא רואים קשר סיבתי חזק בכיוון ההפוך?

זה נושא שנוי במחלוקת שמושך תשומת לב רבה בעולם. הקשר בין הכלכלה לביטחון תלוי בהרבה משתנים שונים. אני אתחיל בדיון במשתנים שקובעים את ההוצאה הביטחונית, שהוא משתנה אסטרטגי, והשיקולים האסטרטגיים שעומדים מאחורי קביעת ההוצאה הביטחונית משתנים בין מדינות ולאורך זמן. למשל, האתגרים האסטרטגיים שמולם התמודדה ישראל לפני עשרים שנה אינם זהים לאתגרים שמולם היא מתמודדת כיום, ויש לכך השפעה ישירה על קביעת ההוצאה הביטחונית. ההוצאה הביטחונית תלויה גם במשתנים כלכליים, שקובעים את היכולת של המדינה להפנות משאבים לצרכים ביטחוניים. לכן לקשר בין הכלכלה לביטחון יש כמה רמות. ראשית, ככל שהכלכלה חזקה יותר היא יכולה להפנות יותר משאבים לביטחון, ושנית, ההוצאה הביטחונית עשויה להיות בעלת השפעות כלכליות משמעותיות שעשויות להיות חיוביות או שליליות, תלוי במאפיינים הייחודיים של כל מקרה. למשל, כאשר יש למדינה תעשיות ביטחוניות אז הגדלת הצריכה הביטחונית עשויה לתרום לצמיחה משום שהיא מייצרת עבודות ותורמת להתפתחות טכנולוגית וכלכלית של המשק, אולם אם עיקר הצריכה הביטחונית מופנה ליבוא אז הגדלת ההוצאה הביטחונית צפויה לפגוע בכלכלה.

מדבריך עולה שלכל מדינה שיש לה הוצאה ביטחונית גבוהה כדאי לפתח תעשייה ביטחונית מקומית.

נכון מאוד. זה לא אומר שאסור לייבא מוצרים ביטחוניים, ואפילו ארצות הברית, שיש לה התעשיות הביטחוניות הגדולות בעולם, מייבאת מוצרים רבים שיותר זול בשבילה לייבא מאשר לייצר באופן מקומי. חשוב לומר, ייתכן בהחלט שהפניית המשאבים ליעדים אחרים במקום להוצאות ביטחוניות עשויה לתרום יותר לצמיחה כלכלית, אבל ככלל, למדינות שנאלצות להוציא סכומים גדולים על ביטחון עדיף להפנות את המשאבים הללו לפיתוח של תעשייה ביטחונית מקומית במקום להוציא את כל הכסף על יבוא.

ישראל מקבלת סיוע ביטחוני ניכר מארצות הברית, אבל לפי ההסכמים חלק גדול מכספי הסיוע חייב להיות מופנה לרכש ביטחוני מיצרנים אמריקניים.

כן, במובן מסוים הסיוע האמריקני הוא סבסוד של האמריקנים לתעשיות הביטחוניות של עצמם. בשוק הייצור הביטחוני העולמי יש חמש-שש מדינות בולטות במיוחד, כגון רוסיה, ארצות הברית וצרפת, והן מייצאות לרוב העולם. ישראל היא אחת המדינות היחידות שלא רק מייבאות תוצרת ביטחונית, אלא גם מייצרת בעצמה חלק ניכר מהצריכה, לדוגמה הטנקים מסדרת מרכבה מיוצרים בישראל. באופן הזה ישראל הצליחה לרתום את ההוצאה הביטחונית גם לעידוד פיתוחים טכנולוגיים שהשפיעו באופן חיובי על יתר הענפים הכלכליים.

מבחינה כלכלית, לא היה עדיף להפנות את המשאבים שהולכים לביטחון לשוק האזרחי?

התשובה במקרה הזה היא שככל הנראה היה עדיף להפנות משאבים לשוק האזרחי. אין ראיות לכך שהוצאות על ביטחון יעילות יותר בעידוד צמיחה מאשר סוגים שונים של השקעה ציבורית כגון תשתיות. הבעיה היא שפעמים רבות הוצאות ביטחוניות הן כורח שאי-אפשר להתחמק ממנו, ואז אני טוען שבהינתן שהמדינה חייבת להוציא סכומים נכבדים על ביטחון הדרך היחידה להשתמש בהוצאה הזאת כדי לעודד צמיחה היא על ידי פיתוח של תעשייה ביטחונית מקומית. מובן שמדינה לא צריכה לייצר את כל הצריכה הביטחונית שלה באופן מקומי, אבל אפשר להתמקד ולהתמקצע בתחום מסוים וכך לעודד פיתוח טכנולוגי.

המחקרים שבחנו את הקשר בין צמיחה כלכלית להוצאה ביטחונית במדינות שונות (cross section) מצאו לרוב שהקשר חלש למדי והכיוון שלו הוא שלילי. יש לכך שתי סיבות. ראשית, מדינות בעלות הוצאה ביטחונית גבוהה הן לרוב מדינות שנמצאות בקונפליקט ביטחוני, וזו לא סביבה שתורמת לביצועים הכלכליים. שנית, במדינות עניות הוצאות גבוהות על ביטחון עשויות לפגוע במידה ניכרת ביכולת להפנות משאבים להשקעה אזרחית, וזה פוגע מאוד בביצועים הכלכליים לאורך זמן.

מה קובע את הרמה הנכונה של ההוצאה הביטחונית?

להוצאה הביטחונית יש שני היבטים. היבט ראשון הוא התמודדות עם אתגרים ביטחוניים מידיים. בתחום הזה יש למדינה פחות מרווח תמרון בקביעת ההוצאה, והיא נקבעת במידה רבה לפי צרכים "אובייקטיביים". ההיבט השני הוא אסטרטגי ונקבע לפי רמת ההוצאה הדרושה כדי לייצר את הרמה הנחוצה של הרתעה. הרי למדינות יש צבאות לא משום שהן שואפות לצאת למלחמה, אלא משום שהן שואפות למנוע מלחמה. היבט ההרתעה הוא המשמעותי יותר בקביעת ההוצאה הביטחונית.

התובנות האלה נכונות לכל המדינות או רק למדינות המפותחות? יש הבדלים בין מדינות עניות לעשירות?

אני חושב שאלה מסקנות כלליות, אבל יש הבדלים ניכרים בין מדינות עשירות לעניות. במדינות עשירות יש, למשל, קשר חיובי בין הוצאה ביטחונית לצמיחה, שלדעתי נובע מההשפעות החיוביות של תעשיות ביטחוניות. לעומת זאת, במדינות עם הכנסה נמוכה ובינונית יש קשר בכיוון הפוך – ככל שהכלכלה מתחזקת כך מופנים יותר משאבים להוצאה ביטחונית. הממצא הזה הגיוני משום שבאופן יחסי מדינות עניות הן אלה שמתמודדות עם יותר בעיות ביטחוניות, ולכן ככל שהכלכלה צומחת מתאפשר להן להפנות משאבים רבים יותר לביטחון. במדינות עניות רואים גם שהוצאה ביטחונית מפחיתה את ההשקעה הציבורית האזרחית, דבר שפוגע מאוד בצמיחה הכלכלית. הנתונים לא מראים שקשר כזה מתקיים גם במדינות חזקות.

הוצאות על ביטחון עשויות גם לתרום לכלכלה בדרך עקיפה יותר על ידי שיפור המצב הביטחוני.

נכון, זה הערוץ השני שבו ההוצאה הביטחונית משפיעה. ההשפעה הישירה היא שהוצאה ביטחונית לוקחת משאבים שהיו יכולים ללכת להשקעה ציבורית מצד אחד, אך עשויה גם לעודד צמיחה באמצעות חידושים טכנולוגיים בתעשיות הביטחוניות מצד שני, וההשפעה העקיפה נובעת מהמצב הביטחוני ומהיציבות של המדינה. אבל יש קושי משמעותי במדידת ההשפעה של היציבות על הצמיחה הכלכלית.

באילו אופנים הוצאה ביטחונית עשויה לפגוע בכלכלה?

הכוונה היא לא שהוצאה ביטחונית פוגעת באופן ישיר בכלכלה, אלא שאפשר להפנות את המשאבים הללו לאפיקים מועילים יותר. הרעיון שלהוצאה ביטחונית יש עלות חלופית מיוצג בדילמה השחוקה למדי בין רובים לחמאה, שלפיה יש משאבים מוגבלים והשימוש בהם לצורכי ביטחון בא על חשבון של הוצאות בתחומים מועילים יותר מבחינה כלכלית וחברתית, כגון בריאות, חינוך ותשתיות. לדחיקה של השקעות ציבוריות יש במקרה הזה חשיבות מיוחדת, משום שזהו סעיף ההוצאה בעל התרומה הברורה ביותר לצמיחה הכלכלית, ולכן העברת משאבים מהשקעות ציבוריות להוצאה ביטחונית עלולה להיות מזיקה ביותר לכלכלה.

איך פוליטיקאים יכולים לדעת מהי מידת ההוצאה הרצויה?

הסוגיה הראשונה שצריך להתייחס אליה נוגעת למידת היעילות שבה המגזר הביטחוני מנצל את המשאבים שעומדים לרשותו. במדינות רבות המגזר הביטחוני מאוד לא יעיל ואפשר להקצות לו פחות משאבים בלי לפגוע במצב הביטחוני. דבר נוסף שחשוב מאוד להקפיד עליו הוא לערוך תוכניות ארוכות טווח. התכנון לטווח ארוך בביטחון הוא מורכב מאוד משום שהתנאים הפוליטיים והאִיומים הביטחוניים עשויים להשתנות עם הזמן, אבל הדינמיות הזאת ממחישה את הצורך בתוכניות אסטרטגיות שעשויות לסייע בתכנון ההוצאה הביטחונית ולמנוע הוצאות שיהיו מיותרות בתוך זמן קצר. לבסוף, חשוב מאוד לא להזניח את הערוץ הדיפלומטי כדרך לשפר את המצב הביטחוני, שכן הוא עשוי להתברר כערוץ היציב ביותר והיעיל ביותר לאורך זמן, אפילו שבטווח הקצר חתימת הסכמי שלום ובריתות עשויה להיות מורכבת יותר מאשר רכישת מטוסי קרב או צוללות.

בישראל נמתחה ביקורת על העלות הגבוהה של רכישת 33 מטוסי F-35 בארצות הברית בכשלושה מיליארד דולר.

אני לא מומחה לצרכים הביטחוניים בישראל, אבל חשוב ביותר שתהיה שקיפות בנוגע להוצאות הביטחוניות ושיתקיים דיון ציבורי ויהיה פיקוח על ההוצאות הללו.

אבל המגזר הביטחוני מתנגד לדיון ציבורי בהוצאה הביטחונית משום שהוא יחשוף מידע מסווג ויפגע פגיעה אסטרטגית במדינה. יש מדינות שבהן מתקיים דיון כזה?

אין ספק שהביטחון הוא תחום רגיש ויש להתייחס לכך במובן של איזה מידע אפשר להפוך לגלוי. אבל מה שצריך להיות חסוי הוא התוכניות הצבאיות ולא תקציב הביטחון. יש אמנם סעיפים ספציפיים בתקציב הביטחון שהם רגישים יותר, אבל ככלל המידע על תקציב הביטחון אינו חומר רגיש. לדוגמה, העובדה שישראל רכשה טייסת F-35 וכמה היא שילמה על כך אינה חומר מסווג, אבל תוכנית העבודה והיעדים הם כן, וזה לא דבר שנחשף בתקציב.

בישראל יש ירידה בהוצאה הביטחונית כאחוז מהתמ"ג שנמשכת מאז 1973, אבל במחקר שערכנו מצאנו שכאשר בוחנים את הוצאות המדינה בפועל מוצאים שבכל שנה משרד הביטחון חורג בכ-17% מהסכום שהוקצה לו בתקציב המדינה, ללא תלות במצב הביטחוני.

נשמע שיש אצלכם בעיה של היעדר פיקוח פרלמנטרי על פעילות הצבא ושל אחריותיות (accountability) נמוכה של הצבא לאופן שבו הוא משתמש בתקציב שניתן לו.

מהן ההשלכות הכלכליות של טרור?

יש השפעות ישירות של טרור, שבאות לידי ביטוי באובדן חיי אדם ובפגיעה פיזית בהון בגלל ההתקפה. נוסף על כך, יש פגיעה בפעילות הכלכלית, ובפרט בשוק ההון, שכן מניות והשקעות מגיבות באופן שלילי להתקפות טרור בטווח הקצר. עוד ישנן השפעות לטווח ארוך שבאות לידי ביטוי בתפיסה אם מדינה מסוימת בטוחה או לא. כאשר אנשים תופסים מדינה מסוימת כמסוכנת זה עשוי לפגוע בתעשיית התיירות שלה ובמשיכה שלה לעסקים, למשל על ידי הורדת דירוג אשראי. מחקרים שבחנו את הנושא מצאו שלהתקפות טרור יש באמת השפעה שלילית על הפעילות העסקית בטווח המידי, אבל ההשפעה הזאת שורדת לזמן קצר בלבד. עם זאת, רוב המחקרים לא מוצאים השפעות ארוכות טווח משמעותיות אלא אם איום הטרור הוא ממושך. באופן כללי, הטרור לא הוכיח את עצמו כנשק יעיל לפגיעה בכלכלה של מדינה, וישראל היא דוגמה טובה לכך. כלכלה יכולה לשגשג למרות הטרור.

היבט חשוב נוסף הוא התפיסה של הציבור את היכולת של המדינה להכיל את איום הטרור להתמודד אתו. ככל שמדינה נתפסת כיעילה יותר בהתמודדות עם איום הטרור אז הפגיעה הכלכלית שהטרור יסב לה תהיה קטנה יותר. בהקשר הזה אני חושב שבאופן יחסי ישראל מצליחה להתמודד בצורה טובה, והיא נתפסת כמדינה בטוחה למרות איום הטרור עליה. בהקשר הכלכלי השכיחות של עבֵרות אלימות ושוד עשויה להוביל לפגיעה חמורה יותר בכלכלה מאשר התקפת טרור כזו או אחרת.

ערכת מחקר על האופן שבו הגיבו השווקים הפיננסיים בלונדון ומדריד אחרי התקפות הטרור הגדולות שם. מה אפשר ללמוד מהממצאים?

הממצאים של המחקר שלי הראו שהשוק בלונדון נפגע פחות והתאושש מהר יותר מהשוק במדריד, ויש לכך שתי סיבות עיקריות. הראשונה היא שלונדון היא שוק גדול יותר ולכן ההשפעה של התקפת טרור עליו היא קטנה יותר, והשנייה היא שהסביבה המוסדית בלונדון יציבה ובוגרת יותר והצליחה להגיב לאירוע מהר יותר ולהכיל היטב את האירוע. אבל באופן כללי ההשפעה של טרור על שווקים היא קצרת טווח בלבד, והם מתאוששים מהר למדי.

לסיכום, מה תהיה העצה שלך לפוליטיקאים הישראלים באשר להוצאה הביטחונית?

בהינתן האתגרים הביטחוניים המשמעותיים שישראל מתמודדת עמם הייתי מתמקד קודם כול בדאגה שהכספים המופנים לביטחון ינוצלו ביעילות, והדרך לדאוג לכך היא הגברת השקיפות של ההוצאות הביטחוניות ואחריותיות של הצבא על האופן שבו הוא מנצל את הכסף.

 

 

הגיבו באמצעות הפייסבוק

תגובות

Share This:

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*