ההשלכות הכלכליות של הסכסוך הישראלי-ערבי

מאת: טל וולפסון

עלויות סכסוך - ראשית

חלק ניכר מהדיון הציבורי על הסכסוך הישראלי–ערבי מוקדש לשאלות של צדק היסטורי. שאלות מסוג זה הן למשל איזה צד התחיל בסכסוך? למי הזכות על הארץ? מהם המניעים "האמתיים" של כל צד? וכיוצא בזה. גישה אחרת לדיון בסכסוך היא להתבונן בהווה, בהשלכות של המצב הנוכחי על המעורבים בסכסוך, על מנת להבין את משמעות המדיניות הקיימת, ואולי אף למצוא דרכים אפשריות לשיפור המציאות. המאמר The Economic Costs of the Conflict to Israel: The Burden and Potential Risks (מאת יוסי זעירא, סאב במיה וטל וולפסון), אשר נכתב במסגרת קבוצת AIX, נוקט גישה אחרונה זו.

במאמר זה העלינו שתי טענות מרכזיות: הטענה הראשונה היא שהעלות למשק הישראלי הנובעת מן הסכסוך הישראלי–ערבי גבוהה פי שניים מהנתונים הרשמיים. בטענה זו אנחנו הולכים בדרכו של איתן ברגלס מאוניברסיטת תל אביב, שהיה בשעתו גם הממונה על התקציבים במשרד האוצר. במאמרו "נטל הביטחון והמשק הישראלי"[1] הראה ברגלס כי הנתונים הרשמיים אינם מביאים בחשבון את כל עלות הביטחון במשק. שנית, אנחנו טוענים שהמשק הישראלי נעשה פגיע יותר למחזורי עסקים בעקבות שינוי מאפייני הסכסוך מאז אמצע שנות השמונים של המאה העשרים. כדי להבין את הרקע לטענה זו נתבונן בסכסוך מפרספקטיבה היסטורית.

מבחינה כלכלית, ניתן לחלק את הסכסוך הישראלי–ערבי לשלושה שלבים עיקריים. בשלב הראשון, לפני קום מדינת ישראל, התנהל הסכסוך בעיקר ברמה המקומית: בין היישוב היהודי לתושבי ארץ ישראל הערבים. היה זה בעיקרו סכסוך מר בין שתי קהילות מאורגנות, שפעלו בדפוסים המזכירים מיליציות. בשלב השני, לאחר הכרזת העצמאות בשנת 1948, פרץ עימות מזוין בין צבאות ערב לצה"ל, ומנקודה זו ואילך החריף העימות לכדי מלחמה בין צבאות קונוונציונליים. בנייה, אימון והפעלה של כוחות סדירים של שריון, חיל אוויר וחיל רגלים כרוכים בעלויות כלכליות עצומות, וכפי שנראה להלן העימותים המזוינים בין הצבאות הביאו לעלייה מתמדת בהוצאות הביטחון. השלב השלישי החל עם חתימת הסכם השלום עם מצרים בשנת 1979, ומאז מאפייני הסכסוך נעשו בהדרגה דומים יותר לאלה של השלב הראשון שתואר לעיל: ראשית, הסכסוך איננו עוד סכסוך ישראלי–ערבי כולל אלא מאופיין יותר בהיותו ישראלי–פלסטיני, ושנית, המשאבים הכלכליים המופנים אליו פחתו במידה רבה.

תרשים 1 מציג את הצריכה הביטחונית השנתית למשק הישראלי במונחים של אחוזי תוצר, משנת 1950 ועד לשנת 2010 (הצריכה מחושבת על פי תקינה בין-לאומית, ואינה זהה לתקציב הביטחון, כפי שיורחב בהמשך).

תרשים 1: הצריכה הביטחונית, 1950–2010

וולפסון 1

תרשים 1 מראה שבעשרים שנות המדינה הראשונות היוותה הצריכה הביטחונית קצת יותר מ-5 אחוזי תוצר בשנה (מלבד קפיצה נקודתית עקב מבצע סיני). החל משנת 1967 (מלחמת ששת הימים), ובייחוד משנת 1973 (מלחמת יום הכיפורים), עלתה הצריכה הביטחונית לממדים אדירים, והגיעה בשיאה לכ-30 אחוזי תוצר בשנה (לשם השוואה, הוצאות הממשלה הרחבה בישראל בשנת 2015 עמדו על כ-40 אחוזי תוצר). בסוף שנות השבעים, עת נחתם הסכם השלום עם מצרים, חלה ירידה עקבית בצריכה הביטחונית בישראל עד לרמה של כ-6 אחוזי תוצר בימינו.

הוצאות הביטחון הגבוהות לפני הסכם השלום עם מצרים לא רק באו על חשבון ההוצאות האזרחיות, אלא גם ערערו את היציבות הפיסקאלית של המשק. הגירעון המבני שנוצר עקב הוצאות ביטחון גבוהות מומן בחלקו על ידי חוב ובחלקו על ידי הדפסת כסף. צעדים אלה היו מהגורמים לעלייה בהוצאה הציבורית בישראל – הגדלת החוב גרמה להגדלה בתשלומי הריבית של הממשלה, והדפסת הכסף האיצה את האינפלציה, שהגדילה בתורה את תשלומי הסבסוד הממשלתי לפרטים ולעסקים. כך נוצרה דינמיקה שהובילה לכך שההוצאה הציבורית בישראל עלתה מכ-35 אחוזי תוצר בראשית שנות השישים ליותר מ-70 אחוזי תוצר בסוף שנות השבעים. רק הסכם השלום עם מצרים, כפי שהראו סטרבצי׳נסקי וזעירא (2002),[2] אפשר את הורדת הוצאות הביטחון בישראל ועמן את ההוצאה הציבורית. במילים אחרות, ניתן לשער שלולא חתימת הסכם השלום עם מצרים תוכנית הייצוב ב-1985 לא הייתה מתאפשרת.

אך מאז סוף שנות השמונים, עם פרוץ האינתיפאדה הראשונה והפחתת הוצאות הביטחון, נעשה המשק הישראלי פגיע יותר למחזורי עסקים. ראשית, משום שלאורך השנים הוצאת הביטחון הגבוהה הגדילה את הביקוש המצרפי (בין היתר על ידי יצירת מקומות עבודה והעלאת הצריכה) ובכך מיתנה את מחזורי העסקים, כפי שהיה למשל לאחר מלחמת ששת הימים. ומכיוון שהעלות הישירה של הסכסוך הישראלי–פלסטיני מאז סוף שנות השמונים נמוכה יותר, האפקט הממתן פג. יתרה מזאת, אופי העימות השתנה גם הוא. הסכסוך הבין-מדינתי לפני הסכם השלום עם מצרים אופיין בעימותים מוגבלים בזמן, בעלי תוצאה ברורה, שהתנהלו לרוב רחוק ממרכזי אוכלוסייה. לעומת זאת, מאז סוף שנות השמונים חלק ניכר מהעימות עבר למרכזי הערים, הוא מתקיים במשכי זמן ארוכים יחסית ומתאפיין בהכרעות עמומות. מצב עניינים זה גרם להקטנת ההשקעה והצריכה במשק ולמיתונים רבים יותר.

ואכן, בחינת מחזורי העסקים בישראל לאורך השנים מראה שעד 1980 נקלע המשק הישראלי לשני מיתונים, ואילו לאחר 1980 התחוללו במשק ארבעה מיתונים. מובן שמאפייני הסכסוך וגודל ההוצאה על ביטחון אינם הסיבות היחידות אך השפעתם בהחלט קיימת. אם כן, בפרספקטיבה היסטורית ניכר שהמצב המדיני-ביטחוני בישראל משפיע על יציבות המשק.

מבט שני על הנתונים הרשמיים

ואולם, לעלויות הביטחון למשק הישראלי יש גם רכיב נסתר מן העין. הראשון שהצביע על כך היה ברגלס (1986), שהגדיר את עלות הביטחון כ"סך המקורות המופנים לביטחון ועקב כך אינם עומדים לרשות תושבי ישראל לצרכים אחרים" (עמ' 200). הסתכלות זו חשובה משום שהצריכה הביטחונית, שאליה התייחסנו עד כה ושעל בסיסה מתנהל הדיון הציבורי, חסרה מרכיבים מהותיים. כך לדוגמה, ההוצאות הישירות שבתקציב הביטחון בעבור פנסיה (יותר מ-7 מיליארד ש״ח בשנת 2014) ובעבור תגמולים ושיקום (5 מיליארד ש״ח ב-2014) אינן נספרות בגדר הוצאה ביטחונית אלא בגדר הוצאות רווחה על פי התקינה הבין-לאומית. ולכן הוצאות כגון אלה ואחרות אינן באות לידי ביטוי בחשבונאות הלאומית.

בבסיס החישוב שלנו לעלות הביטחון במשק עומד תקציב הביטחון. מכיוון שבאופן עקבי ההוצאה בפועל של משרד הביטחון גבוהה בהרבה מההקצאה בראשית השנה (פער של כעשרה מיליארד ש״ח, שהם כאחוז תוצר), בחנו את ביצוע התקציב ולא את ההקצאה בראשית השנה. פער זה נובע בין השאר מהבטחות לא רשמיות של אנשי הדרג הפוליטי למערכת הביטחון, מהעברת תקציבים לפעילוּת השירותים החשאיים ומאירועים לא מתוכננים כגון מבצעי לחימה רחבי היקף.

נוסף על תקציב הביטחון חישבנו עוד שלושה מרכיבי עלות: הראשון – מרכיבים שאינם נסחרים בשוק החופשי ולכן הם חסרי מחיר אך בעלי ערך כלכלי רב (כדוגמת שירות החובה והשימוש בקרקע); השני – עלות אזרחית לביטחון, שהמימון שלה מוטל על כתפי האזרחים ועל תקציב המדינה (כדוגמת החובה לבניית מקלטים וממ"דים והחובה לשכירת שירותי אבטחה); והשלישי – סעיפים בתקציב המדינה המוקצים לצורכי ביטחון, אך אינם מחושבים במסגרת ההוצאה הביטחונית (כדוגמת הקרן להכוונת לחיילים משוחררים, הוועדה לאנרגיה אטומית והוצאות חירום אזרחיות). שלושת המרכיבים האלה יחד עם תקציב הביטחון נותנים אומדן ריאלי לעלות הכוללת של ביטחון המוטלת על המשק הישראלי.

העלות האלטרנטיבית לשירות החובה בצה״ל היא הדומיננטית ביותר מכלל העלויות הנוספות. הסיבה, כפי שמראה תרשים 2, היא כי גיוס החובה מעכב את תהליך צבירת ההון האנושי לאורך החיים. מכיוון שרוב האוכלוסייה היהודית הבוגרת שירתה בצה״ל, קיימת עלות אלטרנטיבית ניכרת ברמה המקרו-כלכלית במשק, אשר עמדה במונחי שנת 2011 על 4.3 אחוזי תוצר. כלומר, באופן תיאורטי, אילו צעירים היו מתחילים את מסלול ההתפתחות המקצועי שלהם בגיל 18, ההון האנושי במשק היה עולה ומגדיל את התוצר הלאומי בכ-4 אחוזי תוצר (קצב הצמיחה היה זהה אך רמת החיים הייתה גבוהה יותר).

תרשים 2: שכר חודשי ממוצע על פי גיל לגברים יהודים

וולפסון 2

על פי המודל המפורט במאמר הנחנו כי השכר הוא ביטוי לרמת ההון האנושי, ובחנו את רמת השכר לפי גיל על פני החיים בקרב האוכלוסייה היהודית (בנפרד לגברים ולנשים). התרשים מראה כי השכר עולה בהדרגה עם השנים, והסיבה היא שההון האנושי שלנו גדל, בעיקר עקב רכישת חינוך וניסיון. השכר הממוצע של גבר יהודי בגיל 21 הוא כ-4,000 ש״ח, וגדל עד ממוצע של כ-12,000 ש״ח בגיל 67. אילו מסלול הקריירה היה מתחיל קודם לכן, רמת ההון האנושי (ועמה השכר) הייתה גבוהה יותר לא רק בעת השירות אלא גם לאורך שאר הקריירה.

אמנם חלק מהיחידות הצבאיות, בעיקר הטכנולוגיות, תורמות להון האנושי של המשרתים בהן, אך מדובר במיעוט קטן יחסית של משרתים. קיימים גם מחקרים על הצבא האמריקני שאכן מצאו שהשירות הצבאי תורם להון האנושי רק בחלק מהמקצועות. ובכל מקרה יש לזכור שהחישוב שלנו הניח עיכוב של תחילת הקריירה בשנתיים ובשלוש שנים, בעוד שבפועל רבים דוחים את בניית הקריירה עוד בשנה או שנתיים בשביל ״הטיול הגדול״. יוצא שתהליך צבירת ההון האנושי בישראל ועמו התוצר הלאומי היה יכול להיות גבוה יותר.

שאר העלויות הנוספות מתוארות בלוח שלהלן. מצאנו כי בשנת 2011, סך כל העלות הביטחונית למשק הישראלי עמדה על 12.7 אחוזי תוצר לעומת 6.2 אחוזי תוצר על פי הנתונים הרשמיים. מדובר בחישוב שמרני משום שאינו כולל את העלות של שירות המילואים, של ריבית גבוהה יותר על גיוס חוב למשק ועוד.

 עלויות ביטחון נוספות

מרכיב עלות
במחירים שוטפים, 2011 (במיליארדי שקלים)
עלות באחוזי תוצר
תקציב הביטחון כפי שאושר בכנסת

בראשית שנת התקציב

54 5.8%
תוספת לתקציב הביטחון במהלך שנת הכספים
(כולל הוצאות עבור השירותים החשאיים)
8.4 0.9%
שירות חובה 39.4 4.3%
קרקע 2 0.22%
חללי מערכת הביטחון 1.8 0.19%
נפגעי פעולות איבה 0.7 0.08%
בניית מרחבים מוגנים 4.55 0.49%
שירותי אבטחה 3.4 0.37%
הוועדה לאנרגיה אטומית 0.15 0.02%
תיאום הפעולות בשטחים 0.18 0.02%
הוצאות חירום אזרחיות 0.27 0.03%
הקרן להכוונת חיילים משוחררים 1.6 0.17%
מלאי חירום 0.2 0.02%
סך הכול 12.7%

לסיכום, ראינו שלסכסוך הישראלי–ערבי השפעות עצומות על הכלכלה הישראלית – על יציבות המשק ועל סך המקורות המוקצים לצורכי ביטחון. ובהקשר הזה החברה הישראלית צריכה לשאול את עצמה שלוש שאלות עיקריות: ראשית, האם זוהי ההקצאה האופטימלית לרמת הביטחון המתקבלת, או שמא אפשר להשיג את אותה רמת ביטחון בעלויות פחותות? שנית, האם יש דרכים מדיניות ודיפלומטיות שיקטינו את רמת האיומים על ישראל, ועמה תפחת גם עלות הביטחון? ושלישית, האם כלל המטרות שבעבורן דרושה הפעלת כוח, לרבות פיתוח מפעל ההתנחלויות, אכן ראויות למחירן? ויש לזכור שהמחיר הכלכלי הוא המשני למחיר בחיי אדם ששילמו ישראלים רבים.

———-

טל וולפסון שימש יועץ בכיר לכלכלן הראשי במשרד האוצר,  ובעל הפודקאסט הכלכלי "ערך מוסף".

[1] Berglas, Eitan, “Defense and the Economy,” in The Israeli Economy: Maturing through Crises, ed. By Yoram Ben-Porath, Harvard University Press, Cambridge, MA (1986), 173-191.

[2] Strawczynski, Michel, and Zeira, Joseph, “Reducing the Relative Size of Government in Israel after 1985,” in The Israeli Economy, 1985-1998: From Government Intervention to Market Eco-nomics, ed. By Avi Ben-Bassat, The MIT Press, Cambridge MA, (2002).

הגיבו באמצעות הפייסבוק

תגובות

Share This:

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*