דילמות בתקציב 2013

מאת: אביה ספיבק

 הבחירות לכנסת הוקדמו לתחילת 2013 בגלל חוסר היכולת להעביר את התקציב בקואליציה – בממשלה ובכנסת. כך אומר ראש הממשלה נתניהו[1] (שותפיו לקואליציה אמנם אמרו אחרת). ואמנם תקציב 2013 הוא צומת של מדיניות ממשלתית, וייתכן שלכך התכוון ראש הממשלה. כדי להבין במה מדובר יש צורך בכמה עובדות ומספרים:[2] התוצר הצפוי לשנת 2012 הוא 915 מיליארד שקל; התוצר הצפוי לשנת 2013 הוא 966 מיליארד שקל – כמעט טריליון שקל;[3] ותקרת ההוצאה הממשלתית בתקציב 2012 היא 283 מיליארד שקל (תקרת ההוצאה היא כל ההוצאה הממשלתית בתקציב המדינה למעט מתן אשראי וגלגול חובות משנים עברו). אם כך, משקל תקרת ההוצאה בתוצר ב-2012 הוא 30.9%. יש פעולות ממשלתיות שאינן נכללות בתקציב, בעיקר ביטוח לאומי ורשויות מקומיות. כאשר מביאים בחשבון את כל הפעולות, משקל הממשלה הרחבה בתוצר הוא 42%, משקל שאינו גדול בהשוואה בינלאומית, כפי שמוצג בתרשים שלהלן.

ההוצאה הממשלתית כאחוז מהתוצר, השוואה בינלאומית, 2010

ההוצאה הממשלתית כאחוז מהתוצר, השוואה בינלאומית, 2010

תמונה דומה מתקבלת בנוגע למשקל המסים בתוצר, שאינו גבוה בפרספקטיבה בינלאומית. הורדת משקל הממשלה ומשקל המסים בתוצר היא מדיניות ארוכת טווח של ממשלות ישראל מאז 1980 (למרות זאת היא קשורה בשמו של בנימין נתניהו, כנראה בגלל הרטוריקה שלו), אולם בעשור האחרון הגולם קם על יוצרו. והשיא הגיע בתקציב 2013.

       בשנת 2003 בזמן כהונתו של בנימין נתניהו כשר אוצר קוצץ תקציב הממשלה קיצוץ ניכר, וכך נוצרו הבעיות הגדולות בתקציבי הרווחה, ההשכלה הגבוהה, הרשויות המקומיות, החינוך והבריאות. הבעיות האלה הן שהביאו בתום העשור להרגשה שהממשלה זנחה את אחריותה המסורתית לציבור, למעמד הביניים ולחלשים (הם ועליית מחירי הדיור ב-40% בתוך שנתיים). הקיצוץ הגדול שיפר את מצב הגירעון, וגם הצמיחה שחזרה אחרי המיתון של 2001–2002 עזרה מאוד. וכך בשנת 2007 (ראו חץ צהוב בדיאגרמה) היה תקציב המדינה באיזון – גירעון אפס. ואז חלה ההורדה הגדולה של המסים, גם מס הכנסה וגם מס חברות, וכאשר הצטרפה לכך ההאטה של 2008–2009 נוצרה ירידה גדולה בגביית המסים.

מתווה מיסים

* מקור: בנק ישראל, 2011. דין וחשבון 2010, ירושלים: בנק ישראל, נספח סטטיסטי, לוח ו-נ-21.

כל המומחים מסכימים כי הורדת המסים גרמה לגירעון מבני במערכת המס, שמוערך ב-10–15 מיליארד שקל לשנה. זו הבעיה הראשונה שאִתה מתמודד תקציב 2013. שיעורי המסים הורדו כאשר המשק היה בצמיחה מהירה – מצב שבו כידוע גביית המסים גבוהה מהממוצע הרב-שנתי. בתקציב 2013 צריך להתמודד עם תוצאות המדיניות הזאת. אם לא יעלו את המסים יהיה גירעון גדול הרבה יותר ממה שנחשב גירעון סביר (בין 2.5 ל-3 אחוזי תוצר). גירעון גדול יותר לא כדאי למשק – הממשלה משלמת הרבה ריבית על החוב שלה. גירעון גדול גורם להעלאת הריבית על החוב – כמו שראינו באיטליה ובספרד – משדר חוסר יציבות ואף מעורר חשש להתחדשות של האינפלציה.

       הירושה השנייה של המדיניות הכלכלית בעשר השנים האחרונות היא בצד ההוצאות. אפילו אם יטפלו בצד ההכנסות עדיין יש בעיה קשה בצד ההוצאות. הקיצוץ העמוק בהוצאה האזרחית הביא מערכות רבות לסף קריסה – בריאות, השכלה גבוהה, חינוך, תשתיות. קיצוץ זה הוביל גם לסכסוכי עבודה ממושכים בחלקים גדולים של המערכת הציבורית וגם, כאמור, למחאה החברתית. התשובה לצרכים אלו הייתה התחייבויות של הממשלה להוצאות עתידיות – לשכר מורים ורופאים, להוצאות לחינוך בגיל הרך ולהוצאות אחרות שוועדת טרכטנברג המליצה עליהן. מועדן של הוצאות נדחות אלו הגיע בתקציב 2013, והממשלה מוצאת את עצמה בפני שוקת שבורה.

       כמה חסר בצד ההוצאה? מיליארדים רבים. לפי אומדנים שנשמעים מכיוון האוצר ובנק ישראל, יש מחסור של 10–15 מיליארד שקל בתקציב לשנת 2013. מה פירוש "מחסור של 15 מיליארד שקל"? הממשלה התחייבה להוצאות נוספות בתקציב שמחייבות הגדלה שלו לפחות ב-9%, כלומר ב-25 מיליארד שקל. אבל התוואי של ההוצאות שהממשלה פועלת לפיו מאפשר העלאה של 4.8% בתקציב, כלומר 13.5 מיליארד. ההפרש הוא מה שחסר – 11.5 מיליארד שקל. יש לומר שהעלאה של של 4.8% בתקציב[4] אינה מבוטלת כלל. בתקציב הדו-שנתי ל-2011–2012 הייתה ההעלאה השנתית 2.66%. העובדה שיש צרכים רבים שאינם מתמלאים לאחר העלאה גדולה כזו מלמדת על עומק הבעיות שהצטברו עם הזמן, וכעת לוחצות על התקציב.

       המסקנה מהניתוח של דילמות תקציב 2013 היא שאין תרופות פלא למצב. דרוש שינוי מבני במשק כדי למלא את הצרכים של הציבור מצד אחד, ולשמור על היציבות הפיננסית מצד אחר. השינוי דורש בראש ובראשונה רפורמה גדולה בכל מערכת המיסוי כדי שאפשר יהיה לגבות את מה שחסר, ויותר מזה, בלי לפגוע בפעילות הכלכלית במשק. המערכת היום מלאה בעיות. היא מתבססת יותר מדי על מיסוי עקיף – מע"מ, מסי קנייה – ומעט מדי על מיסוי ישיר – מס הכנסה, מס חברות, מס על רווחים. יש בה פטורים שקשה להצדיק מבחינה ציבורית וכלכלית.

       דרוש גם שינוי מבני בתפקודה של הממשלה, חלקו תקציבי וחלקו ארגוני, ובכלל זה הסכמי עבודה שיאפשרו ניהול טוב יותר של המגזר הציבורי והשירות הממשלתי, ושייעשו בהסכמה עם העובדים. אחת הפונקציות החשובות של מערכת המס החדשה תהיה להקטין את אי-השוויון של ההכנסות נטו. גם הפעולות בצד ההוצאה צריכות לפעול בכיוונים אלו: הקטנת אי-השוויון והגדלת פריון העבודה במשק כדי שנוכל לסגור את הפערים עם ארצות העולם המפותח, הן באי-השוויון והן בתוצר לנפש. בעשור האחרון לא סגרנו את הפער בתוצר לנפש אף על פי שאי-השוויון התרחב. כדאי להזכיר כי מאז 1972 נפסק התהליך של סגירת הפערים, ואנו רצים כל הזמן רק כדי להישאר במקום ביחס לאחרים.


פרופ' אביה ספיבק הוא חבר בתוכנית לכלכלה וחברה במכון ון ליר בירושלים.

[1]
בסמוי, גם האיחוד עם ישראל ביתנו נועד לאפשר להעביר תקציבים בעתיד, זהו "חיזוק המשילות ללא סחטנות פוליטית".

[2] כלכלני התוכנית לכלכלה וחברה לאה אחדות והחתום מעלה ניתחו את הבעיות של התקציב והציגו את מסקנותיהם ביום עיון בתחילת יוני 2012.

[3] כל המספרים הם במונחים שוטפים, וההנחה היא של אינפלציה בגובה 2% לשנה. לכן צמיחה ריאלית של 3.5% מגדילה את התוצר במחירים שוטפים ב-5.5%.

[4] זו העלאה ריאלית, ועליה מתווספים עוד 2% אינפלציה צפויה, כך שבסך הכול יש העלאה של 6.8% בהוצאה השקלית, ותקרת ההוצאה לשנה הבאה היא 302 מיליארד שקל.

הגיבו באמצעות הפייסבוק

תגובות

Share This:

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*