ביצוע תקציב הממשלה בשנים 2000–2014

Knesset

גל בן חורין ומישל סטרבצ'ינסקי

במאמר זה ניתחנו את נתוני ביצוע התקציב החודשיים של ממשלת ישראל החל בחודש ינואר 2000 וכלה בחודש דצמבר 2014, כפי שהללו מתפרסמים בדוחות ביצוע התקציב של משרד האוצר. בתרשים 1 אפשר לראות כי שיעור הביצוע הממוצע של תקציב המדינה ב-15 השנים האחרונות עמד על כ-98.1% מהסכום המוגדר בחוק התקציב, דהיינו ההוצאות בפועל של ממשלות ישראל ב-15 השנים האחרונות היו נמוכות מהסכום שהוגדר בתקציב המדינה שאישרה הכנסת בכ-1.9% בממוצע לשנה, שהם כ-4.5 מיליארד שקל לשנה.

פירוק סעיף ההוצאה הממשלתית הכוללת לקבוצות משרדים חושף כי יש שונות ניכרת ברמת הביצוע של התקציב בין משרדים שונים. משרד הביטחון הוא המשרד ששיעור ביצוע התקציב שלו הוא הגבוה ביותר, ועומד בממוצע על כ-117% מהסכום שהוגדר בחוק התקציב. סכום זה מתקשר לתוספות התקציביות הניכרות שניתנות למשרד הביטחון במהלך השנה בסכום של כ-13.19 מיליארד שקל (במחירי 2014) בממוצע (ראו תרשים 2 להלן).

תרשים 1: ממוצע ביצוע תקציב ביחס לחוק התקציב לפי קבוצות משרדים 2000–2014

ביצוע תקציב - תרשים 1

תרשים 2: עדכון ממוצע של התקציב במהלך השנה במיליוני שקלים, מחירי 2014

ביצוע תקציב - תרשים 2

בניגוד למשרד הביטחון, המשרדים החברתיים, הכלכליים והמינהליים נמצאים במצב תמידי של תת-ביצוע בתקציב. המשרדים החברתיים מוציאים בממוצע כ-98% מהסכום שהוקצה להם בתקציב המדינה (תת-ביצוע של כ-1.9 מיליארד שקל); המשרדים המינהליים מוציאים בממוצע כ-94% (תת-ביצוע של כ-2 מיליארד שקל בממוצע); והמשרדים הכלכליים מוציאים את השיעור הנמוך ביותר – 93% בלבד מתוך הסכום שהוקצה להם בתקציב המדינה (תת-ביצוע של כ-1.2 מיליארד שקל).

תרשים 3 מציג את שיעורי הביצוע של התקציב לפי קבוצות המשרדים בכל אחת מהשנים 2000–2014. כמו שאפשר לראות, משרד הביטחון מוציא באופן עקבי יותר מהסכום שהוקצה לו בתקציב המדינה. עוד אפשר לראות שביצוע תקציב משרד הביטחון גבוה במיוחד בשנים שבהן הייתה לחימה משמעותית (2001–2002, 2006, 2014). אם מביאים בחשבון שיש תחרות בהקצאת משאבים בין ההוצאה האזרחית להוצאה הביטחונית, מדאיג ששיעור החריגה של תקציב הביטחון מהסכום שהוגדר לו בתקציב המדינה נמצא במגמת עלייה, ובחמש השנים האחרונות נמצא מעל שיעור החריגה הממוצע (17%).

 תרשים 3: ביצוע התקציב ביחס לחוק התקציב לפי קבוצות משרדים

ביצוע תקציב - תרשים 3

פרט להוצאות על משרדי הממשלה, תקציב המדינה כולל סעיף של הוצאות על ריבית וקרן לביטוח לאומי. בניגוד לביצוע התקציב של המשרדים, סעיף זה אינו תלוי בפעילות המשרדים עצמם, אלא באומדן הנעשה במשרד האוצר על סמך פרמטרים שאינם ידועים מראש, כגון האינפלציה שעתידה להיות במהלך שנת התקציב. בחינת הנתונים מלמדת כי הממשלה "מחטיאה" בעקביות את הסכום שהיא מקצה להוצאה על ריבית, וכי ההוצאות בפועל על סעיף זה, בממוצע לתקופה כולה, הן רק כ-94% מהסכום שהוקצה לשם כך בתקציב המדינה (ראו תרשים 4). התת-ביצוע של סעיף ההוצאות על ריבית היה חריף במיוחד בשנים 2004–2008 והגיע לשיא שלילי של 82% בלבד מהסכום המצוין בתקציב המדינה בשנת 2005. החל בשנת 2009 אפשר לראות עלייה בשיעור הביצוע של סעיף הריבית, אך הוא נשאר מתחת לרמה המצוינת בתקציב המדינה.

תרשים 4: ביצוע סעיף הריבית ביחס לחוק התקציב

ביצוע תקציב - תרשים 4

חשוב לשים לב כי לסעיף זה משמעות תקציבית חשובה, שכן המדינה הקצתה להוצאות על ריבית כל שנה סכום הגבוה בממוצע בכ-2.6 מיליארד שקל מההוצאות שלה בפועל (במחירים שוטפים), בזמן שאפשר היה להפנות את הסכומים האלה לטובת הוצאות משרדי הממשלה, בפרט בשנת 2005, שבה היה ההפרש בין ההוצאה בפועל על ריבית ובין תחזית ההוצאה בתקציב המדינה 8.82 מיליארד שקל (במחירים שוטפים, מעל עשרה מיליארד שקל במחירי 2014). בשנים האחרונות עמד התת-ביצוע על כ-2%, שהם קרוב ל-900 מיליון שקל בשנה (במחירים שוטפים).

אחד המשתנים העיקריים שעל משרד האוצר לחזות בעת גיבוש האומדן על הוצאות הריבית הוא שיעור האינפלציה. כדי לבדוק אם הטעות העקבית בחיזוי ההוצאה על ריבית מקורה בפער בין תחזית האינפלציה לאינפלציה בפועל, בדקנו את הסטייה מהאינפלציה השנתית מאמצע יעד יציבות המחירים (שהוא הבסיס לתחזית האינפלציה של משרד האוצר), אשר עמד במשך כל התקופה על 2%. בדיקה זו מראה שמספר הפעמים שבהן האינפלציה חרגה כלפי מטה יחסית ליעד הייתה 8, וכלפי מעלה – 7 פעמים. סכום הסטיות כלפי מעלה ומטה מסתכם ב-0.1 נקודת אחוז, כלומר מדובר בסטייה מזערית מיעד האינפלציה. על כן אי-אפשר לבסס את טיעון ההחטאה על התרחשות חריגה בתחום האינפלציה.

העובדה כי ההוצאה על ריבית נמוכה באופן עקבי מהסכום המוקצה לכך בתקציב המדינה מעלה חשד כי המדינה מאמצת בקביעות הערכת יתר של סעיף ההוצאות על הריבית, ויוצרת רזרבה שתאפשר לה להגיב להוצאות בלתי צפויות מבלי להיקלע לגירעון. הערכה זו נתמכת בעובדה שהממשלה נוהגת להקצות את הרזרבה הכללית לאירועים בלתי צפויים כבר בשלב הכנת התקציב, מתוך הגברת הלחץ ליצירת רזרבות חלופיות.

בהקשר זה נחזור ונדגיש כי החל בשנת 2009 התקרבה ההוצאה על ריבית בפועל לרמה המצוינת בתקציב המדינה, אף שהיא עדיין נמוכה מהסכום המוקצה. העלייה בשיעור הביצוע של סעיף הריבית נבעה מההיערכות המחודשת של החשב/ת הכללי/ת בתקצוב סעיף זה, לאחר תשומת הלב שקיבל הנושא בשנים 2004–2008 לנוכח הפער הניכר בין ההוצאה בפועל על ריבית והסכום שהוקצה לכך בתקציב בשנים אלו. השינויים שיושמו במשרד האוצר עלו בקנה אחד עם ממצאי הביקורת של מבקר המדינה לעניין זה.

סוגיה נוספת העולה מניתוח ביצוע התקציב היא שהוצאות משרדי הממשלה אינן אחידות לאורך השנה, אלא נוהגות על פי דפוס עונתיוּת ברור, כמו שאפשר לראות בתרשים 5. בכל המשרדים ההוצאה החודשית בתחילת השנה נמוכה במידה ניכרת מההוצאה הממוצעת לחודש, והיא מתייצבת סביב ההוצאה הממוצעת בין החודשים יוני לנובמבר. אולם בחודש דצמבר ההוצאה של כל המשרדים גבוהה במידה ניכרת מההוצאה החודשית הממוצעת, והיא נעה בין 11% ל-19% מההוצאה השנתית הכוללת (פי 1.3–2.2 מההוצאה החודשית הממוצעת). העונתיות בהוצאה בולטת בייחוד במשרדים הכלכליים, ואילו במשרד הביטחון העונתיות בהוצאות היא החלשה ביותר.

תרשים 5: שיעור הוצאה חודשי מההוצאה השנתית

ביצוע תקציב - תרשים 5

להערכתנו, העונתיות בהוצאות משרדי הממשלה, למעט במשרד הביטחון, עשויה לנבוע מתכנון לקוי של הוצאות המשרדים, שבגללו נשארים המשרדים עם עודפים תקציביים גדולים לקראת סוף השנה, ולכן מוציאים סכומים ניכרים בדצמבר כדי שהתקציב המוקצה לא יֵרד לטמיון. עם זאת, מהנתונים שהוצגו ניכר כי גם לאחר ההוצאות הגבוהות בחודש דצמבר מרבית המשרדים אינם מנצלים את מלוא הסכום שהוקצה להם במסגרת תקציב המדינה.

לסיכום, במאמר זה ניתחנו את ביצוע התקציב של משרדי הממשלה ב-15 השנים האחרונות. מניתוח זה עולה כי בממוצע הממשלה מוציאה כ-4.5 מיליארד שקל פחות מהסכום המופיע בתקציב המאושר, הכולל גם את תשלומי הריבית. למעט משרד הביטחון, יתר המשרדים נמצאים באופן עקבי במצב של תת-ביצוע, שבו הם מוציאים פחות מהסכום שהוקצה להם במסגרת תקציב המדינה. עוד מצאנו כי אף שחל שיפור לאורך זמן המדינה עדיין מאמצת בעקביות הערכת יתר של סעיף ההוצאה על ריבית בתקציב המדינה, שעומדת על 2.6 מיליארד שקל בשנה בממוצע (במחירים שוטפים). "החמצת" תחזית ההוצאה על סעיף הריבית מאפשרת לממשלה לשמר רזרבה להוצאות בלתי צפויות, ואפשרה גם בעבר לצמצם את הוצאות המדינה מבלי לקיים על כך דיון מפורט בממשלה. לבסוף, מצאנו כי יש עונתיות ברורה בהוצאות משרדי הממשלה, שמוציאים סכומים גבוהים במיוחד בחודש דצמבר. להערכתנו תופעה זו נובעת מתכנון לקוי של הוצאות המשרדים, שנשארים עם סכומים גדולים בלתי מנוצלים לקראת סוף השנה, שאותם הם חייבים לנצל כדי לא לאבד אותם.

הניתוח למעלה מצביע על הצורך לשנות את דרך קבלת ההחלטות על חריגות ההוצאה של משרד הביטחון, שכיום נעשית באמצעות הליך לא מסודר מבלי שזה עובר דיון פתוח בממשלה, בניגוד לשאר הסעיפים, הכפופים לדיון גלוי לצורך קביעת סדרי העדיפויות של הממשלה. כמו כן הוא מצביע על הפוטנציאל הטמון בניצול טוב יותר של תקציב המשרדים לאורך השנה ובהקצאת משאבים לא מנוצלים לטובת המשרדים החברתיים, הכלכליים והמינהליים, במקום לסעיף הריבית.

הגיבו באמצעות הפייסבוק

תגובות

Share This:

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*