בחינת תקציב הממשלה החדשה

מאת: לאה אחדות, אביה ספיבק ומישל סטרבצ'ינסקי

על רקע הגשת תקציב הממשלה לאישורה של הכנסת עדכנה התוכנית לכלכלה וחברה במכון ון ליר את המסמך "תקציב הממשלה החדשה". המסמך כולל ניתוח של הצעות הממשלה, ובפרט השפעת התקציב על התוצר וההתפתחות של משקל הוצאות הממשלה הרחבה בתוצר, מתוך ניתוח ההתפתחות של ההוצאה האזרחית.

       כזכור, הרקע לתקציב הוא גירעון מבני שדרש קיצוץ בהתחייבויות הממשלה והעלאת מסים. על פי החלטות הממשלה, יעד הגירעון בתקציב של שנת 2013 יהיה 4.65 אחוזי תוצר ויעד הגירעון ב-2014 יעמוד על 3 אחוזי תוצר, תוך כדי קיצוץ של 18 מיליארד שקל בהתחייבויות בשנים 2013 ו-2014 והעלאת מסים של 10 מיליארד שקל. העלאת המסים מתווספת להעלאה שהתרחשה ב-2012, לפני הבחירות, ובעקבות כך יעמוד סך כל המסים שיוטלו בשנים 2012–2014 על כ-21 מיליארד שקל. הקיצוץ בהוצאה כולל את הקיצוץ בקצבאות הילדים, אשר צפוי לגרום לעלייה בתחולת העוני, קיצוץ זמני של 3 מיליארד שקל בהוצאות הביטחון (ובעקבותיו החזרת 8 מיליארד שקל בשנים 2015–2018), קיצוץ בתוכניות בתחום התחבורה, פריסה חדשה של התשלומים בהסדר קרנות הפנסיה ואי-העלאת שכר במגזר הציבורי. להלן נתאר ארבע סוגיות חשובות שעולות מהניתוח המעודכן:

א.      משקל סך ההוצאה הציבורית בתוצר יֵרד ב-2014 ולא יחזור לרמה של 2013 עד סוף העשור. אחד הממצאים של הניתוח הוא שבעקבות עלייה ריאלית של 7% בהוצאה הציבורית צפוי משקל הוצאות הממשלה בתוצר לעלות ב-2013, אך עקב עלייה של 1.1% בלבד ב-2014 הוא צפוי לצנוח באותה שנה. על פי הממצאים, משקל ההוצאה בתוצר אמנם גבוה מזה שהיה נגזר מעמידה בחוקים שקבעה הממשלה הקודמת, אך צפוי כי בשנת 2020 הוא יהיה נמוך במקצת מזה ששורר ב-2013 (ראו תרשים 1 להלן). שיעור הגידול הנמוך ב-2014 מוסבר על ידי הקיצוצים שנמנו לעיל.

ב.      במסגרת ההחלטות הקיימות לא יהיה אפשר לעמוד בהתחייבויות הקיימות בנוגע להוצאה האזרחית הממשלתית. המחברים בדקו את ההתפתחות בהוצאה האזרחית הממשלתית בעקבות הבטחת הממשלה לתוספת של 8 מיליארד שקל בתקציב הביטחון בשנים 2015–2018. על פי כלל ההוצאה, אשר נקבע ביחס לסך ההוצאה הממשלתית, המשמעות של הקצאת סכום זה לביטחון היא דחיקה החוצה של ההוצאה האזרחית, ובכלל זה תשלומי שכר לעובדי הממשלה, קניות של משרדי ממשלה, העברות לגופים ממשלתיים והשקעות ממשלתיות. המחברים מראים שאם תינתן התוספת לביטחון כפי שפורסם לאחר אישור התקציב בממשלה לא יהיה אפשר לעמוד בהתחייבויות הקיימות בנוגע להוצאה האזרחית, הכוללות התחייבות עודפת של 4 מיליארד שקל בשנת 2015, וזאת מבלי להביא בחשבון פיצוי על אי-מתן תוספת שכר לעובדי המגזר הציבורי בשנים 2013–2014. לעומת זאת, אם לא תוקצה התוספת לביטחון תוכל הממשלה לעמוד בהתחייבויות האזרחיות לקראת שנת 2018, תחת ההנחה השמרנית לפיה ההתחייבויות הנוספות של הממשלה יעלו בשיעור מזערי של 0.1 אחוז תוצר לשנה. התרחישים מוצגים בתרשים 2 להלן. יש לציין כי משקל ההוצאה האזרחית בתוצר בישראל הוא מן הנמוכים במדינות ה-OECD.

ג.       התחזית של ההכנסות ממסים ב-2013 הותאמה לירידה בצמיחה שהתרחשה בחמשת הרבעונים האחרונים, והיא מניחה שלא יתקבלו הכנסות מהעמקת הגבייה; לפיכך אם תתממש תחזית ה-OECD של עליית הצמיחה בעולם יהיה הגירעון בתקציב נמוך מהיעד. תחזית ההכנסות ממסים של משרד האוצר לשנת 2013 מתבססת על שיעור צמיחת תמ"ג של 3.8% ריאלית, תוך כדי צמיחה של 2.9% ללא ייצור הגז. עם זאת, שיעור הצמיחה של התמ"ג בחמשת הרבעונים האחרונים עמד על 2.7%. חשוב להדגיש שייצור הגז יתחיל להשפיע על התוצר רק החל ברבעון השני. פירושו של דבר שכדי לעמוד בתחזית הצמיחה של משרד האוצר המשק צריך לצמוח ב-4.1% (3.3% ללא גז) בשלושת הרבעונים הבאים – התפתחות שאמנם נתמכת על ידי התחזיות להתאוששות בעולם, אך סימניה טרם נראו (לאחרונה זה קרה ברבעון האחרון של 2011). ניתוח של ההכנסות החזויות ממסים בתקציב מראה כי הן עולות בשיעור הנמוך מזה של התוצר החזוי (גמישות קטנה מ-1) בשל החזרי מס ההכנסה החריגים של הרבעון הראשון. נוסף על כך אימץ משרד האוצר הנחה שמרנית שב-2013 לא יתקבלו הכנסות מהעמקת הגבייה. המשמעות של הנחות אלו היא שאם שאכן תתרחש התאוששות בצמיחה העולמית כפי שצופה ארגון ה-OECD יהיה הגירעון בתקציב נמוך מהיעד.

ד.      ההשפעה על התוצר: מרחיבה ב-2013, מצמצמת ב-2014. המסמך אמד גם את ההשפעה המקרו-כלכלית של הצעדים שננקטו בשנים 2013 ו-2014. בלוח 1 להלן אפשר לראות איך התוצר מושפע כמותית מהגדלת ההוצאה ומחבילת המסים החדשה – המתווספת למסים שהוטלו לפני הבחירות – ובכלל זה העלאת מסים של כ-9 מיליארד שקל ב-2013. המסמך חישב את ההשפעה של הצעדים החדשים לעומת ההערכה הקודמת, שהתבססה על החוקים הקיימים. בעקבות ההחלטות החדשות צפוי התוצר לעלות ב-0.3% ב-2013, והוא יֵרד ב-0.7% ב-2014, שנה שבה ההוצאה הציבורית עולה בשיעור קטן אך לעומת זאת מוטלים מסים חדשים בסך 10.6 מיליארד שקל.

        ראוי לציין שהרכב המיסוי עשוי להשתנות בדיונים בתקציב שיתקיימו בכנסת, אך מאחר שיש התחייבות של משרד האוצר להחלפת מסים שלא יאושרו במסים אחרים, סך החבילה (שעליו מבוסס החישוב של ההשפעה על הצמיחה) לא צפוי להשתנות.

תרשים 1: התפתחות משקל ההוצאה של הממשלה הרחבה בתוצר (באחוזים)

תרשים 1 - התפתחות משקל ההוצאה של הממשלה הרחבה בתוצר
תרשים 2: התפתחות ההוצאה הממשלתית האזרחית (באחוזי תוצר)

תרשים 2 - התפתחות ההוצאה הממשלתית האזרחית
לוח 1: הטלת מסים וגידול ההוצאה הציבורית (במיליארדי שקלים)

לוח 1 - הטלת מסים וגידול ההוצאה הציבורית

הגיבו באמצעות הפייסבוק

תגובות

Share This:

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*