"אם מישהו אחד מקבל שקל ומישהו אחר מקבל מיליון שקל זה לא נכון שמצבם של כולם השתפר". ריאיון עם פרופ' אייל וינטר

מראיין: גל בן חורין

eyal winter 228

לפני מספר חודשים פנתה המדינה לפרופ' אייל וינטר מהמחלקה לכלכלה באוניברסיטה העברית בכדי שייעץ לה כיצד להתמודד עם בקשת המיזוג של גולן טלקום וסלקום, והמלצתו הייתה חד משמעית – המדינה צריכה להתנגד למיזוג גם במחיר של התמוטטות גולן טלקום. התיישבנו לשיחה עם פרופ' וינטר בכדי לשמוע כיצד התיאוריה הכלכלית ותורת המשחקים יכולות לסייע בעיצוב האסטרטגיה של המדינה במקרים דומים.

ייעצת לממשלה בנושא של מכירת גולן טלקום לסלקום. מהם לדעתך השיקולים האסטרטגיים שהממשלה הייתה צריכה להביא בחשבון במקרה הזה?

משרד ראש הממשלה פנה אליי כשמיכאל גולן, הבעלים של חברת גולן טלקום, ביקש למכור את החברה שלו לחברת סלקום, שהיא חברת הסלולר הגדולה בישראל. גולן טען שללא מיזוג לתוך סלקום החברה תקרוס ותיעלם מהמפה, תוך כדי פגיעה משמעותית בשוק הסלולר, לרבות תרחיש של קרוב למיליון לקוחות ללא תקשורת.

גולן טלקום טענה לאורך כל הדרך שהמחירים נמוכים מכדי לאפשר השקעה בתשתיות, וזו הטענה הנפוצה גם באירופה בכל פעם שמבקשים מיזוג. אבל מה שאנחנו יודעים מהמחקרים זה שעלייה במחירים בשוק מסוים, בפרט בתחום הסלולר, לא בהכרח מגדילה את ההשקעה בו, ולפעמים יש אפילו תופעה הפוכה שבה הגדלה של ההשקעה נרשמת דווקא בשווקים התחרותיים יותר שבהם חברות נלחמות זו בזו על לקוחות, ולכן רוצות להציע שירות טוב יותר.

לאור התרחיש הזה קיבלתי פנייה ממשרד ראש הממשלה, שהרי בין תפקידיו הוא גם שר התקשורת, שביקש לקבל חוות דעת חיצונית בעניין המיזוג. בשלב הראשון נפגשתי עם אנשים ממשרד ראש הממשלה ומשרד התקשורת, שהציגו את המיזוג כאילו הוא דבר מוגמר ורק צריך עכשיו לחשוב אילו צעדים אפשר לעשות כדי לצמצם ככל האפשר את הפגיעה בצרכנים. החלטתי לבדוק מה עשו במקרים דומים בעולם, והתייעצתי בנושא גם עם חברי מאסימו מוטה, שהיה הכלכלן הראשי של רשות ההגבלים העסקיים באירופה ועסק במצבים דומים. מובן שנפגשנו גם עם אנשים מטעם חברות הסלולר ועם רוכשות פוטנציאליות נוספות שהיו עשויות לרכוש את גולן טלקום.

מתוך השיחות שקיימתי הגעתי לשתי תובנות משמעותיות. התובנה הראשונה היא שהמיזוג של גולן טלקום לתוך סלקום יזיק למידת התחרות בשוק, ולכן ייתכן שעדיף אפילו שגולן תפשוט את הרגל ולקוחותיה יתחלקו בין החברות השונות מאשר מצב שבו סלקום תקבל את כל הלקוחות של גולן על מגש של כסף, דבר שהיה מגדיל מאוד את כוח השוק שלה. התובנה השנייה היא שהתרחיש שגולן טלקום תתרסק אם לא נאפשר את המיזוג לתוך סלקום אינו מחויב המציאות, ובמקום הזה הייתי בחילוקי דעות עם האנשים במשרדי הממשלה, ואני שמח שהתחזית הקודרת על ההתרסקות של גולן לא התממשה בינתיים. המצב היום הרבה יותר טוב מזה שהיה עלול להיווצר אילו גולן טלקום הייתה נרכשת על ידי סלקום.

לעמדה שלי יש שני רבדים. הרובד הראשון מתייחס להשלכות המידיות של מיזוג של גולן טלקום עם סלקום מבחינת רמות המחירים והשירות שמקבלים לקוחות ומידת התחרות בשוק הסלולר בישראל. ברובד השני ניסיתי לבחון את ההשלכות הרחבות יותר של המיזוג, שלדעתי היה משדר מסר מאוד בעייתי לחברות עתידיות, לא רק בשוק הסלולר, אלא גם בשווקים אחרים. הלקח הבעייתי שחברות היו לומדות מאישור המיזוג הוא שאפשר לזכות במכרז בתנאים מסוימים ולאחר מכן לשנות את התנאים.

אמרת בתקשורת שגולן פעלה למעשה כמו עסק ללכידת לקוחות על ידי הצעה של תעריפים זולים במיוחד, וזה נושא שנחקר בספרות המחקרית. אתה חושב שהיה על רשות ההגבלים העסקיים לפסול עסקאות זולות מדי שאינן בנות קיימא?

לא הייתי רוצה להגיע למצב שרשות ההגבלים העסקיים מגבילה פעילות של חברות בשוק משום שהמחירים שלהן זולים מדי משום שזה עשוי לפעול נגד האינטרס של חברות להתייעל ולהיות מדרון חלקלק. אבל לדעתי הרשות כן צריכה לומר שאם חברה זכתה במכרז ואינה עומדת בתנאים שלו אז אנחנו צריכים להיות נוקשים יותר מולה באכיפת המכרז.

ייעצתי בזמנו למנהל הרכש במשרד האוצר, שאחת הבעיות הקשות שלהם הייתה תופעה של ספקים שזוכים במכרזים גדולים על ידי הגשת הצעות זולות מאוד שהם מראש לא מתכוונים לעמוד בהן. לאחר הזכייה הספקים מתחילים את הפרויקט, ואז פונים למנהלי הרכש ואומרים להם שיש להם שתי ברירות: או ללכת למכרז חדש ולתקוע את הפרויקט לזמן ממושך, או להגדיל משמעותית את התשלום לספקים ולהמשיך עם הפרויקט. התופעה הזאת נפוצה מאוד בתרבות העסקית בישראל והיא הרסנית, ולכן כל פעולה שאנחנו עושים שמאותתת שהתנהגות של סטייה מכוּונת מחוזה כדי לגרוף רווח היא בסדר היא בעייתית מאוד. המחשבה הזו הייתה מרכזית מאוד בשיקול שלי לגבי מה נכון לעשות במקרה של מיזוג גולן טלקום לתוך סלקום.

במקרה של גולן טלקום המלצת למדינה למנוע את המיזוג, אך השאלה היא איך אפשר לאזן בין ההשפעות ארוכות הטווח של פגיעה בסביבה העסקית הנובעת מאישור הסדרים מסוג זה ובין החשש להפסד בטווח המידי מעיכוב פרויקטים וקריסת חברות.

זו בעיה לא פשוטה, וכל מקרה צריך להיבחן לגופו של עניין כמובן, אבל יש כמה דרכים להתמודד עם הבעיה הזו. במכרזי רכש התחרות בין הספקים היא גם על מחיר, אך גם על איכות, וזה מצריך לעשות יותר שיעורי בית על ההצעות של הספקים השונים והיכולת לספק את ההצעות שלהם במחיר המוצע. פתרון אחר הוא לדרוש מהחברה הזוכה להעמיד ערבויות למקרה שהפרויקט לא יֵצא לפועל. אלו הן פעולות שאפשר לעשות מראש כדי למנוע את הפגיעה משבירת מכרז. במקרה שבו כבר נוצרה פגיעה והזוכה אינו עומד בתנאים הפתרון הוא להיות מוכן יותר לשאת בעלות הכרוכה בהוצאת המכרז מידיו של הספק הזוכה.

מובן שצריך להבין מה התועלת לטווח הארוך שתנבע מעמידה איתנה של המדינה מול ספק במכרז מסוים לעומת הנזק שייגרם מכניעה לדרישות שלו, אבל מכיוון שאנחנו רואים שהתופעה של אי-עמידה במכרז ובקשה לשינוי בדיעבד של התנאים שלו מצד ספקים היא תופעה נפוצה והפכה למעין "מכת מדינה", אז ברור שאנחנו לא במצב היעיל, ואנחנו צריכים להיות נוקשים יותר כלפי ספקים שסורחים.

יש כלים נוספים שאפשר להיעזר בהם למיגור התופעה הזו?

מובן שיש כלים נוספים, אך בעיניי ערבויות ועמידה תקיפה מול הספקים הן הכלים המוצלחים ביותר. כשממשל אובמה ניסה להכניס חברות חדשות לתחום ביטוח הבריאות היה חשש מחברות שיציעו הצעות זולות מדי כדי לזכות בכוח שוק ואז ישנו את התנאים. כדי להתמודד עם החשש הזה הממשל בחר להעניק את החוזה לא לחברה שהציעה את ההצעה הנמוכה ביותר, אלא לחברה שהציעה שלושים אחוז יותר מההצעה הנמוכה ביותר. בעיניי זו מדיניות מופרכת לחלוטין משום שהיא מעוותת לחלוטין את האינטרסים של חברות כשהן ניגשות למכרז, וקולגות שלי בארצות הברית שעוסקים בתורת המכרזים התריעו על כך לממשל והצליחו להוביל לכך שתנאי המכרז שונו. המטרה שצריך לשאוף אליה היא שחברות שניגשות למכרזים יגישו הצעות כנות יותר, והדרך לעשות זאת היא באמצעות הרתעה.

לדעתך הייתה בעיה בעיצוב המכרזים ברפורמת הסלולר של כחלון?

היה במכרז הזה מאפיין מאוד בעייתי בעיניי, והוא שאפשר להציע הנחה גדולה מאוד לספקים שיצליחו לצבור נתח שוק מסוים כחמש שנים לאחר המכרז. המטרה מאחורי הכלי הזה הייתה טובה, אבל הוא תוכנן באופן לא זהיר משום שהחברות היו יכולות להציע מחירים נמוכים באופן קיצוני לפני המועד של הבדיקה בשביל להשיג נתח שוק גדול, לקבל את ההטבה מהמדינה, ויום למחרת להעלות מחדש מחירים בלי שייגרם להן שום נזק. מנגד, מה שהיה מאוד מוצלח ברפורמה הזו היה הגישה הלא נפוצה שהמדינה לא צריכה לחפש להשיא רווחים, אלא להשיג מחירים נמוכים ככל האפשר כדי לשפר את הרווחה של הצרכנים.

בשוק הסלולר נעשו כמה צעדים שנועדו להקל על מעבר בין חברות, דבר שמצמצם את התמריץ של ספקי שירות להפוך למה שאתה מכנה "סטארט-אפ" לצבירת לקוחות כדי לנצל את נתח השוק שלהן לרעה, משום שהלקוחות יכולים לעזוב בקלות. איך אתה חושב שאפשר להתמודד עם אסטרטגיה כזו של חברות בשווקים שיש בהם עלויות גבוהות יותר למעבר בין ספקים?

המטרה של המדינה היא לנסות ככל האפשר לצמצם את העלויות והחסמים שניצבים בפני צרכנים שרוצים לעבור בין ספקים, משום שהיכולת לעבור בקלות היא קריטית ליצירת תחרות בריאה בין ספקים. אבל גם בלי עלויות וחסמים אובייקטיביים בכלל, אנחנו יודעים שיש חסמים סובייקטיביים שמפריעים לאנשים לעבור בין ספקים. למשל, בתחום של כלכלה התנהגותית אנחנו יודעים שקיימת תופעה שנקראת "הטיית סטטוס קוו", שהיא אחד המכשולים לתחרות בשוק. אתה כבר נמצא בחברה ומכיר אותה ומעדיף לא לעבור לחברה שאתה לא מכיר. אנחנו יודעים גם שאנשים מעבדים חרטה באופן שונה: אם הפסדתי מכך שלא עברתי חברה אני ארגיש רע, אבל אם אני אפסיד מכך שעברתי חברה אני ארגיש הרבה יותר גרוע. כל פעולה שאנחנו עושים שסוטה מהסטטוס קוו חושפת אותנו לחרטה גדולה יותר. לכן לא מספיק לצמצם חסמים למעבר של לקוחות בין ספקים, אלא נדרשת גם פעולה ממשלתית שתפעל לעודד אנשים לחפש, להשוות מחירים בין ספקים ולהפנים שגם הישארות במצב הקיים היא בחירה. דרך אחת לעשות את זה היא לגרום לצרכנים לבצע פעולה מסוימת שתמחיש את זה שגם הישארות במצב הקיים היא בחירה.

אני רוצה לבחון את התובנות שאתה מעלה פה בתחום אחר. בשנים האחרונות ישנה תופעה של תספורות לבעלי הון שבמסגרתן בנקים וגופים מוסדיים מוחקים לבעלי ההון חלק גדול מהחוב שלהם. איך אתה חושב שנכון להתמודד עם התופעה הזו כדי לצמצם אותה?

המקרה של התספורות דומה, במובן שגם בו המדינה יכולה להשתמש במדיניות עכשווית כדי לעצב את כללי ההתנהגות בשוק בעתיד ולהרתיע מהתנהגויות לא רצויות. לדעתי פה נדרשת מעט יותר זהירות, משום שבהקשר הזה אתה למעשה מבקש מקבוצה מסוימת של משקיעים בתאגיד מסוים לשאת בעלות הפוטנציאלית של מדיניות נוקשה יותר כלפי תספורות. כאשר בעל הון נקלע לקשיים הוא בעצם מחזיק בבעלי האיגרות שלו כבני ערובה, ומדיניות נוקשה כלפיו עשויה להיות כמו לומר למשקיעים הנוכחיים שהם ייאלצו לשאת בסיכון שאותו בעל הון יקרוס, וזאת כדי להגן על משקיעים עתידיים ממצבים דומים. לכן הדבר הנכון בתחום הזה הוא לייצר חקיקה נוקשה יותר מראש. חקיקה כזו יכולה למשל לדרוש ערבות עצמית עמוקה יותר של בעל השליטה מהמקורות שלו על הלוואות שהוא לוקח.

צריך להיות זהיר פה לא לפגוע יותר מדי ברעיון של עירבון מוגבל, שהוא בעל חשיבות רבה לפעילות השוק, אבל את הפתרונות בשוק יש לתכנן לנוכח התופעות שאנחנו צופים בו. לכן אם אנחנו רואים שתספורות לבעלי הון הן תופעה נפוצה אז צריך למצוא דרך להתמודד אִתה.

אתה חושב שנכון לדרוש אחריות אישית של מנהלי הבנקים והמוסדיים שנתנו הלוואות מסוכנות מדי?

יש בעיה כללית של תמריצים של מנהלי תיקי השקעות. ברמה הראשונית יש בעיה בנטייה של המנהלים לקחת סיכונים, וברמה המשנית יש בעיה של התנגשות אינטרסים בין המשקיע ובין מנהל תיק ההשקעות. אחת התופעות הבעייתיות ביותר היא שלמנהלי תיקים יש תמריץ להשיג רווחים גבוהים בטווח המידי ולא בטווח הארוך, ולכן הם עשויים להעדיף השקעות מסוכנות. אני חושב ששיטת התמרוץ של מנהלי תיקי השקעות בהחלט צריכה להשתנות כך שהגמול שהם מקבלים יתייחס יותר לטווח הארוך וליציבות של תיק ההשקעות, ולא רק לרווח המידי.

בנושא אחר, בשנת 2011 טענת שהסיבה לפרוץ המחאה החברתית היא לא שהמצב לא טוב, אלא שהשיפור ברמת החיים התחלק בצורה לא שוויונית. אילו תובנות אפשר לגזור מההבחנה הזו?

אני חושב שהכוונה שלי בריאיון ההוא לא הובנה נכון. מה שהתכוונתי לומר הוא שכשאנחנו חושבים על מחסור אנחנו בדרך כלל חושבים על הסבל שנגרם במונחים החומריים, למשל שאדם עני לא יכול להרשות לעצמו טיפול רפואי מסוים. מה שרציתי לומר הוא שנוסף על הסבל שנוצר ברמה החומרית מאי-שוויון, יש סבל שנוצר גם ברמה המנטלית, והוא נובע מכך שאנחנו משווים את עצמנו לאנשים אחרים, לרמת החיים שלהם ולדברים שהם יכולים להרשות לעצמם. יש אנשים שמזלזלים בסבל הזה כי הוא נתפס כפחות מדיד ומוחשי, אבל הוא אמתי ולפעמים משמעותי יותר מהחומרי. הרי בתנאים שאנחנו חיים כיום כל המלכים של ימי הביניים היו עניים מרודים (לא היה להם חשמל בבית ולא מכונית), ועדיין לא נאמר שהיו להם חיים רעים. לכן אני חושב שצריך להכיר בכך שהאי-שוויון יוצר גם נטל מנטלי על העניים, שהוא מעבר לרמת הקיום החומרית שלהם, ולהביא זאת בחשבון במדיניות ציבורית.

היו רבים שפנו להסברים דומים כדי להסביר את ההצבעה של לבנים ממעמד נמוך לטובת טראמפ בבחירות האחרונות בארצות הברית ובעד עזיבת האיחוד האירופי בבריטניה. לפי טענה זו, אפילו שהכלכלה ככלל חוותה שנים של צמיחה, הפירות שלה לא התחלקו באופן שוויוני והאנשים ש"נשארו בחוץ" הצביעו נגד "השיטה הקיימת" ומי שמייצג אותה.

אני חושב שבשני המקרים יש היבט לא מבוטל של שמחה לאיד, והרבה אנשים ויועצים פוליטיים וכלכליים לא הבינו את זה. הביאו חתני פרס נובל לכלכלה שיסבירו לאנשים מהמעמד הנמוך למה הברקזיט יהיה רע לכלכלה, אבל זה רק עשה יותר נזק. הרי האנשים שהרגישו בעמדה נחותה בחברה הבריטית ותמכו בברקזיט רואים את זה ושואלים את עצמם במי יפגע הברקזיט, בבנקים הגדולים ובבעלי הנדל"ן בלונדון ובפרופסורים המעונבים שמסבירים להם שאסור להצביע בדרך מסוימת? אז מבחינתם זה מצוין שהאנשים האלה ייפגעו. גם האנשים שהצביעו לטראמפ הם לרוב לבנים לא צעירים ממעמד נמוך. כדי לצמצם את הפער בינם ובין האנשים המצליחים בערים הגדולות ובהיי-טק הם יכולים לפעול לשפר את המצב שלהם או לפגוע במצב של אותם מצליחנים. כשהם אינם מאמינים שהקטנת הפערים תיעשה על ידי שיפור מצבם שלהם הם יחפשו את הקטנת הפערים בהרעת מצבן של האליטות. לדעתי הפער הזה בין האנשים בעשירונים הגבוהים ובין אלו שנשארים מאחור הוא הכוח שמניע את הפופוליזם הימני בארצות הברית ובאירופה, ובלי שנבין את זה לא יהיה אפשר להציע לתופעה הזו פתרון.

אתה חושב שהתיאוריה הכלכלית צריכה להסיק מכך מסקנות?

יש בשנים האחרונות מודלים רבים בתחום של כלכלה התנהגותית שכבר מתייחסים לתועלת של הפרטים באופן מורכב יותר ומכירים בכך שלפרט לא אכפת רק ממה שהוא מקבל, אלא גם מההכנסות של אנשים אחרים. ומכיוון שכלכלנים מנסים ככלל למקסם את התועלת החברתית, אם התועלת של פרטים תלויה באחרים זה משפיע גם על הפתרונות הרצויים.

אז אם נניח שמבנה ההעדפות של פרטים נותן מקום גדול למרכיב ההשוואתי, האם ייתכן לדעתך שממשלה תחליט לוותר על צמיחה במידה מסוימת כדי לקדם יעד חלוקתי כזה או אחר?

כן, ויש גם הרבה היגיון במהלך כזה. אני לא מקבל את הטענה שאם מישהו אחד מקבל שקל ומישהו אחר מקבל מיליון שקל אז מצבם של כולם השתפר. כאשר הקריטריון היחיד הוא סכום הכסף בבנק או הקצאת המוצרים בשוק אז מובן שזה נכון, אבל ככלכלנים אנחנו שואפים למקסם רווחה, ולא תוצר. ולכן אם נסיק שלאנשים אכפת מאוד מההיבט ההשוואתי זה גורר פתרונות שונים.

לדעתך התובנה הזאת צריכה להשפיע גם על העמדות של הממשלה כלפי הסכמי סחר ומכסי מגן?

לא מספיק להראות שיש מישהו שנפגע בשביל להתנגד למדיניות. ברור שכאשר פותחים שוק לתחרות בין-לאומית יהיו אנשים שייפגעו, לפחות בטווח הקצר, אבל בשביל לדעת אם מדיניות היא רצויה או לא צריך להבין מה ההשפעה שלה על הרווחה של כלל החברה. זה דבר שמורכב למדי לעשות, אבל זה שקשה לעשות משהו לא אומר שלא צריך לשאוף אליו. חשוב להזכיר, המטרה שלנו ככלכלנים היא להגדיל את הרווחה של כלל החברה, ואנחנו צריכים להשתמש במיטב הידע שיש לנו כדי לעשות את זה.

אתה מרבה להתבטא בתקשורת בנושאים ציבוריים. מהי לדעתך האחריות שיש לחוקרי כלכלה?

האחריות הראשונה שיש לחוקרי כלכלה, לדעתי, היא לעשות מחקרים טובים שיקדמו את ההבנה הכלכלית ויתפרסמו בבמות המשפיעות ביותר בדיסציפלינה הכלכלית. עם זאת, צריך לזכור שכלכלה עוסקת בחברה, והיא נמצאת סביבנו. אנחנו ככלכלנים צריכים להסתכל סביבנו ולתת לדברים שאנחנו רואים להשפיע על כיווני המחקר שלנו, אבל גם לדאוג שאם הגענו לתובנות שעשויות להיות שימושיות עלינו להעביר את התובנות הללו לציבור ולמקבלי ההחלטות. אני חושב שבקרב כל חוקרי הכלכלה בישראל יש תסכול מסוים מכך שהשיח הכלכלי במדינה מאוד רדוד והרבה פעמים הדיונים מובלים על ידי טיעונים שטחיים בלי הרבה היגיון. לכן אחריות נוספת שיש לנו היא גם להעלות את הרמה של הדיון הכלכלי, והדרך לעשות זאת היא להשתתף בדיון הציבורי בנושאי כלכלה ולשפר את איכותו.

הגיבו באמצעות הפייסבוק

תגובות

Share This:

השאירו תגובה

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*